Конституционное право

Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада. Лише вона має повноваження приймати закони, які є актами найвищої юридичної сили. З принципу поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову випливає, що Верховну Раду не можна розглядати як вищестоящий орган не тільки щодо інших загальнодержавних органів (Президента, Кабінету Міністрів, Конституційного Суду та Верховного Суду), хоч вона і причетна до їх формування, а й щодо місцевих рад. Та й Конституція України не закріплює принцип єдності представницьких органів: усі інші ради визначаються в ній не як місцеві органи державної влади, а як органи місцевого самоврядування. Тому вплив Верховної Ради на діяльність інших державних органів та органів місцевого самоврядування здійснюється виключно шляхом прийняття відповідних законів, які є обов'язковими для всіх суб'єктів на території України.

Верховна Рада України, як і парламенти багатьох інших держав, наприклад, Білорусі, Литви, Болгарії, Греції, Фінляндії, складається з однієї палати. Існують і двопалатні парламенти (Росія, Казахстан, Франція, США, ФРН та інші країни). Конституція Південно-Африкансь-кої Республіки передбачала створення парламенту з трьох палат, що формувалися за расовою ознакою: палата для білих, палата для мулатів, палата для індійців. Парламент Югославії за Конституцією 1963 р. (в редакції 1968 р.) фактично складався з шести палат.

Порядок формування Верховної Ради

Верховна Рада України обирається вільними виборами на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Вибори можуть бути черговими і позачерговими. Відповідно до ч. 1 ст. 77 Конституції України чергові

76

вибори до Верховної Ради повинні відбуватись в останню неділю березня четвертого року повноважень її складу.

Позачергові вибори до Верховної Ради проводяться у разі дострокового припинення її повноважень. Це може статися, якщо протягом ЗО днів чергової сесії пленарні засідання Верховної Ради не можуть розпочатися і Президент достроково припиняє її повноваження та призначає нові вибори, які й будуть позачерговими. Такі вибори повинні відбутися у строк до 60 днів з дня опублікування президентського указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради. Причини, через які не можуть розпочатися пленарні засідання, повинні обумовлюватися її діяльністю (наприклад, відсутність кворуму через відмову частини депутатів зареєструватись як учасники пленарного засідання, безрезультатність спроб обрати Голову Верховної Ради, який повинен вести її засідання) і свідчити про нездатність даного її складу вирішувати питання організаційного плану.

Слід зазначити, що повноваження Верховної Ради, обраної на позачергових виборах, не можуть бути припинені протягом одного року. Це зумовлюється недоцільністю частих перерв у діяльності найвищого законодавчого органу і значних фінансових затрат, пов'язаних з його виборами.

Дострокове припинення повноважень Верховної Ради не допускається і в останні шість місяців строку повноважень Президента України. Це правило спрямоване на запобігання можливим політичним та організаційним утрудненням у період виборчої президентської кампанії.

Повноваження Верховної Ради нового скликання починаються у день відкриття її першого засідання. Одночасно припиняються повноваження Верховної Ради попереднього скликання, тобто обраної на попередніх виборах.

Строк повноважень парламентів в інших країнах є різним. У Швеції, наприклад, він становить три роки, у Болгарії — чотири, у Білорусі — п'ять років. У державах з двопалатними парламентами строки повноважень палат, як правило, не збігаються. Так, депутати Палати представників Конгресу (парламенту) США обираються на два роки, а депутати Сенату (верхньої палати) — на шість років. При цьому через кожні два роки переобирається третина сенаторів.

77

Народний депутат України

Верховна Рада складається з 450 народних депутатів України (конституційний склад), якими можуть бути лише громадяни України, що на день виборів досягли 21 року, мають право голосу і проживають в Україні протягом останніх п'яти років.

Депутат повинен бути громадянином України, бо саме громадянство визначає наявність повноцінних правових зв'язків між особою і державою, у тому числі й усіх юридичних прав та обов'язків, передбачених Конституцією. Встановлення вікового цензу пояснюється тим, що для участі у виробленні та прийнятті важливих і складних рішень загальнодержавного значення народний депутат України повинен мати певний життєвий досвід.

Вимога щодо проживання депутата протягом останніх п'яти років на території нашої держави спрямована на забезпечення знання і розуміння тих проблем, які постали перед суспільством і державою.

За відповідності усім зазначеним вище вимогам громадянин не може бути обраний до Верховної Ради України лише у тому разі, якщо він має непогашену і не зняту у встановленому законом порядку судимість.

Особи, обрані до складу парламенту, мають здійснювати депутатські повноваження на постійній основі. Це означає, що вони повинні відмовитись від іншого представницького мандата і не можуть перебувати на державній службі. Що ж до несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, то вона повинна бути встановлена спеціальним законом.

При вирішенні цього питання у деяких країнах парламентаріям забороняється займатись будь-якою діяльністю, крім наукової та викладацької, а поєднання депутатських повноважень і посад у структурах виконавчої влади принципово не допускається. В інших державах, наприклад, у

78

Великій Британії, прем'єр-міністром може бути лише депутат парламенту — представник партії, яка має у ньому більшість голосів.

Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складання ними перед Верховною Радою присяги такого змісту: "Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.

Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників".

Текст присяги перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради зачитує найстарший за віком народний депутат України. Потім депутати ставлять свій підпис під її текстом, що й означає її складання. Якщо ж депутат відмовляється скласти передбачену Конституцією присягу, він втрачає депутатський мандат. У такому разі у відповідному виборчому окрузі повинні відбутись нові вибори до Верховної Ради України.

У ряді держав набуття депутатами повноважень також обумовлюється необхідністю складання присяги. Однак відмова зробити це може мати інші наслідки. Так, якщо депутат італійського парламенту не складе присягу протягом трьох пленарних засідань, він не втрачає депутатський мандат, однак позбавляється депутатських прав до виконання передбачених у зв'язку зі складанням присяги процедур.

Конституція закріплює ряд гарантій, покликаних забезпечити сприятливі умови для виконання депутатами своїх повноважень, а також захистити їх від репресій. Однією з таких гарантій є депутатська недоторканність. Народні депутати України не можуть бути притягнені до будь-якого виду юридичної відповідальності за діяльність, яку вони здійснюють у ході реалізації депутатських повноважень. Йдеться про виступи у парламенті чи в його комісіях, про позицію при голосуванні з того чи іншого питання тощо. Це правило має силу і після того, як депутат втрачає свої повноваження.

Однак з нього є виняток: депутати несуть юридичну відповідальність за образу чи наклеп. Ця особливість покликана запобігати зловживанню народними обранцями своїм статусом, дисциплінувати їх. Вона закликає

79

керуватися не емоціями, а неспростовними, юридичне значущими фактами.

Депутатська недоторканність означає й те, що народного депутата України не можна притягнути до кримінальної відповідальності, затримати чи заарештувати, якщо на це немає згоди Верховної Ради. Така згода повинна бути висловлена у відповідній постанові, прийнятій на пленарному засіданні парламенту. Однак для допиту депутата як свідка згоди парламенту не потрібно.

Депутатська недоторканність поширюється на членів практично всіх парламентів світу, але її зміст може відрізнятись від недоторканності народних депутатів України. Так, у Росії і в ряді інших країн депутата можна затримати, заарештувати, обшукати, якщо він затриманий на місці вчинення злочину, без звернення за одержанням згоди на це до парламенту.

Обсяг повноважень народних депутатів України визначається Конституцією і законодавством. Ці повноваження починаються з моменту складання депутатом присяги і припиняються одночасно з припиненням повноважень Верховної Ради відповідного скликання.

Конституція України (ст. 81) передбачає й можливість дострокового припинення депутатських повноважень у разі:

1) їх складення за особистою заявою депутата. Конституція не визначає причин подання такої заяви, а тому вони можуть бути будь-якими. Однак для складення повноважень необхідно, щоб Верховна Рада визнала ці причини переконливими;

2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо депутата. Треба мати на увазі, що притягнення до кримінальної відповідальності, арешт, винесення судом обвинувального вироку ще не є законними підставами для дострокового припинення депутатських повноважень. Так, вирок набуває законної сили через десять днів після оголошення, а в разі його оскарження — після здійснення відповідних процедур;

3) визнання депутата судом недієздатним або безвісно відсутнім. Суд може визнати депутата, як і будь-яку іншу особу, недієздатним, якщо він внаслідок душевної хвороби, травми та інших причин не може розуміти значення своїх дій або керувати ними. Безвісно відсутньою вважа-

80

ється особа, про яку за місцем її постійного проживання протягом року немає ніяких відомостей;

4) припинення громадянства депутата або його виїзду на постійне проживання за межі України. Ці обставини призводять до втрати депутатом юридичних або фактичних зв'язків з нашою державою, що й робить неможливим виконання ним своїх обов'язків;

5) смерті депутата.

За наявності зазначених вище обставин питання про дострокове припинення повноважень народного депутата України розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради. Відповідне рішення вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу Верховної Ради, тобто не менш як 226 депутатів.

Достроково за рішенням суду повноваження народного депутата України припиняються і при невиконанні ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, тобто коли після обрання до Верховної Ради особа не відмовляється від інших мандатів або продовжує перебувати на державній службі. Відповідна процедура має бути врегульована законом.

Однією з конституційних форм депутатської діяльності є депутатський запит — вимога народного депутата до певного органу чи посадової особи дати офіційне пояснення з питань, які належать до їх компетенції.

Процедура здійснення депутатського запиту встановлена Законом від 17 листопада 1992 р. "Про статус народного депутата України" та регламентом Верховної Ради України. Відповідно до регламенту депутатський запит у письмовій формі вноситься Голові Верховної Ради, оголошується ним на засіданні і передається Секретаріату, який зобов'язаний негайно надіслати текст запиту відповідному адресату. Офіційна письмова відповідь на запит у семиденний або інший, встановлений Верховною Радою, термін повинна бути надіслана Голові Верховної Ради та депутату, який його вніс. За наполяганням автора запиту і не менш як однієї п'ятої частини від фактично обраних до Верховної Ради депутатів відповідь може бути обговорена на пленарному засіданні Верховної Ради. Підсумки такого обговорення дістають вияв у постанові, яка разом із текстом депутатського запиту і відповіддю на нього публікується у "Відомостях Верховної Ради України" та у газеті "Голос України".

81

Гарантією ефективності депутатського запиту є закріплений у ч. 2 ст. 86 Конституції України обов'язок відповідних посадових осіб повідомляти народного депутата про результати розгляду його запиту.

Організація роботи Верховної Ради України

Відповідно до Конституції України Верховна Рада може здійснювати свої повноваження лише тоді, коли обрано не менше двох третин від її конституційного складу (тобто не менше 300 народних депутатів) і працює сесійно.

Вона збирається на першу сесію не пізніше, ніж на 30-й день після того, коли Центральна виборча комісія офіційно оголосила результати виборів. Перше засідання Верховної Ради відкриває найстарший за віком народний депутат України, який веде його доти, поки Верховна Рада не обере свого Голову.

Сесії Верховної Ради можуть бути черговими, тобто такими, що починають свою роботу у встановлені Конституцією України строки (першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року) і позачерговими, які можуть скликатись на вимогу не менш як третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради або на вимогу Президента України.

Позачергові сесії скликаються Головою Верховної Ради із зазначенням питань, які виносяться на їх розгляд.

Якщо указом Президента в Україні запроваджується воєнний чи надзвичайний стан. Верховна Рада повинна зібратись у дводенний строк на позачергову сесію без її офіційного скликання. Це пояснюється тим, що, по-перше, відповідно до п. 31 ст. 85 Конституції України, такий указ має бути затверджений (або скасований) Верховною Радою у дводенний строк, а по-друге, тим, що надзвичайність обставин може утруднити, а то й унеможливити виконання формальностей, пов'язаних з офіційним скликанням сесії.

Може скластися ситуація, коли встановлені Конституцією України строки повноважень Верховної Ради закінчуються під час дії воєнного чи надзвичайного стану, тобто в умовах, за яких організація і проведення виборів нового складу парламенту практично неможливі. У такому разі Конституція передбачає подовження повноважень Верховної Ради до дня першого засідання першої сесії'

82

Верховної Ради, яку буде обрано після скасування воєнного чи надзвичайного стану.

Конкретний порядок роботи Верховної Ради України, тобто порядок формування її комітетів та комісій, проходження законопроектів тощо встановлюється Конституцією. Крім того, він має бути визначений законом про регламент Верховної Ради, який їй ще треба прийняти.

Усі свої рішення Верховна Рада може приймати лише на пленарних засіданнях (загальних зборах депутатів) шляхом голосування, яке може бути таємним чи відкритим і здійснюватись підняттям рук, бюлетенями чи за допомогою технічних засобів. Депутат повинен брати участь у голосуванні особисто, він не може доручати голосувати від свого імені іншим депутатам.

Рішення приймаються у формі законів, постанов та інших актів простою більшістю від конституційного складу Верховної Ради (не менше 226 голосів народних депутатів). Лише при вирішенні питань, пов'язаних із внесенням змін до Конституції та усуненням Президента України з поста в порядку імпічменту, рішення приймаються відповідно не менш як двома третинами та трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради.

Засідання Верховної Ради України проводяться відкрито. Це означає, що на них дозволяється присутність журналістів і запрошених осіб, а самі засідання можуть транслюватись по радіо, телебаченню тощо. Однак при розгляді питань, які недоцільно розголошувати, наприклад, пов'язаних із національною безпекою, чи таких, що стосуються деяких аспектів організації та діяльності Верховної Ради, за рішенням більшості від її конституційного складу можливе проведення закритих засідань. У роботі таких засідань беруть участь лише депутати та спеціально запрошені особи. Хід роботи та прийняті рішення у засобах масової інформації не висвітлюються.

Для керівництва своєю роботою Верховна Рада обирає Голову, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України.

Повноваження Голови Верховної Ради зумовлені забезпеченням її діяльності. У зносинах з іншими органами державної влади та з органами влади іноземних держав Голова Верховної Ради виступає як її представник.

83

Конкретний порядок здійснення Головою Верховної Ради своїх повноважень, його взаємовідносини з Першим заступником і заступником конституційне не врегульовані. Відповідно до ч. З ст. 88 Конституції України ці питання повинні бути врегульовані законом про регламент Верховної Ради України.

Із метою здійснення законопроектних робіт, підготовки і попереднього розгляду питань, що належать до повноважень Верховної Ради України, утворюються її комітети, які гірацюють постійно. Для розгляду питань, що мають тимчасовий характер або не належать до тих, які підлягають розгляду у вже існуючих комітетах, Верховна Рада може створювати тимчасові спеціальні комісії.

За необхідності проведення розслідувань, пов'язаних із питаннями, що зачіпають інтереси усього суспільства, Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі комісії. Для їх створення необхідно, щоб за це проголосувало не менш як 150 народних депутатів (одна третина від конституційного складу Верховної Ради). Треба зазначити, що такі комісії не входять до системи органів правосуддя, а тому їх висновки і пропозиції не є вирішальними для слідства і суду. Можна говорити про те, що результати роботи тимчасових слідчих комісій Верховної Ради України мають насамперед політичне значення і є визначальними для формулювання відповідних висновків суто політичного характеру.

Конституцією України не врегульовано конкретного порядку організації і діяльності комітетів, тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій. Вирішення цих питань покладено на відповідне законодавство.

Аналогічні положення містяться у конституціях абсолютної більшості сучасних держав.

Повноваження Верховної Ради України

Конституція закріплює широкі повноваження Верховної Ради України, які визначають її місце і роль у державі. Ці повноваження за їх сутністю і призначенням можна поділити на декілька груп. Найважливішими є повноваження, пов'язані із внесенням змін до Конституції України; із прийняттям законів; із визначенням засад політики держави та програм суспільного розвитку; взаємовідносин Верховної Ради і Президента України; із формуванням інших державних органів;

84

з організацією адміністративно-територіального устрою нашої країни; зі здійсненням зовнішніх функцій держави;

бюджетні та контрольні повноваження.

До повноважень Верховної Ради належить також визначення відповідальності Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції недовіри, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може бути розглянуте за пропозицією не менш як 150 народних депутатів України (однієї третини від конституційного складу Верховної Ради). Резолюція недовіри Кабінету Міністрів України вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.

З метою забезпечення певної стабільності в роботі Кабінету Міністрів обмежуються можливості Верховної Ради щодо розгляду питання про його відповідальність. Конституція забороняє розглядати це питання частіше, ніж один раз протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів. Ці правила, по суті, є одним із проявів принципу поділу влади. Адже в них нарівні із закріпленням певної форми контролю однієї гілки влади над іншою (повноваження Верховної Ради України розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів) гарантовано обмеження впливу однієї гілки влади на іншу (встановлення певних умов, за яких це питання може розглядатися).

Конституція України (ст. 92) визначає широке коло питань, які можуть вирішуватись Верховною Радою виключно шляхом прийняття законів. Це стосується:

1) прав і свобод людини і громадянина та їх гарантій;

2) засад використання природних ресурсів і освоєння космічного простору; зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності; утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; місцевого самоврядування;

3) територіального устрою України;

4) основ національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;

5) бюджетних відносин, податків і зборів, статусу національної та іноземної валют на території України;

6) одиниць ваги, міри і часу; порядку встановлення державних стандартів;

7) амністії та ряду інших питань.

85

Законодавчий процес

У Конституції України закріплено вихідні позиції законодавчого процесу, тобто діяльності, спрямованої на створення нових, а також на зміну чи скасування чинних законів. Визначається коло суб'єктів, яким надається право законодавчої ініціативи, тобто право офіційно вносити пропозиції щодо прийняття, зміни або скасування законів, які Верховна Рада зобов'язана розглянути по суті. При цьому парламент не зобов'язаний задовольнити виявлену законодавчу ініціативу, але повинен її розглянути і прийняти відповідне рішення.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України надано Президенту, народним депутатам. Кабінету Міністрів і Національному банку. Якщо ж ідея про необхідність проведення певних законотворчих робіт виникає у інших суб'єктів, вони також можуть звертатись до Верховної Ради з відповідними пропозиціями. Однак ці звернення не будуть обов'язковими для розгляду у парламенті. Щоб це сталося, необхідно внесення пропозицій від імені суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи.

Треба зазначити, шо у Верховній Раді існує певна послідовність розгляду законопроектів, яка визначається планами законодавчих робіт. Тому від моменту вияву законодавчої ініціативи до її розгляду Верховною Радою проходить певний, іноді досить тривалий час. Але якщо Президент України визнає свій законопроект невідкладним, він розглядається Верховною Радою позачергово.

У більшості країн право законодавчої ініціативи, як і в Україні, належить парламентаріям, уряду і президенту. Однак таке право може надаватись також парламентським комітетам і комісіям, вищим судовим та прокурорським інстанціям, певній кількості громадян, а у федеративних державах — законодавчим органам суб'єктів федерації.

Прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради і невідкладно надсилає його Президенту України, який протягом 15 днів повинен ознайомитись із ним і прийняти одне з двох можливих рішень:

1) схвалити і підписати закон — тим самим прийняти до виконання і офіційно оприлюднити його текст; 2) накласти на закон вето, тобто відхилити і не підписувати його, та зі своїми вмотивованими і чітко сформульованими пропозиціями повернути до Верховної Ради для повторного розгляду.

86

Якщо протягом зазначеного строку Президент не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Коли після відхилення закону Президентом України при його повторному розгляді Верховною Радою цей закон підтримає не менш як дві третини від її конституційного складу, вето Президента вважається перебореним. У цьому разі незалежно від свого ставлення до закону Президент зобов'язаний його підписати і офіційно оприлюднити. Офіційним оприлюдненням закону вважається його опублікування у "Відомостях Верховної Ради України" або у газеті "Голос України". Опублікування тексту закону в інших виданнях має виключно інформативне значення і не спричиняє ніяких юридичних наслідків. На ці джерела не можна посилатись при вирішенні справ, які мають юридичне значення.

За загальним правилом, закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення. Але якщо у самому законі вказані інші строки, то саме вони визначають дату набрання ним чинності за умови, що ця дата не буде встановлена раніше дня офіційного опублікування закону.

Докладно питання, пов'язані із законотворчим процесом, будуть найближчим часом врегульовані законодавче, насамперед законом про регламент Верховної Ради України.

87