Экологическое право

На підставі Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року Верховна Рада України визначає повноваження рад, порядок організації і діяльності органів управління у цій сфері, встановлює статус громадян, потерпілих внаслідок дії надзвичайних екологічних ситуацій, затверджує державні екологічні програми, що містять і розділи

про екологічну безпеку, та вирішує інші питання у цій сфері (ст. 13).

Центральне місце у системі правового забезпечення екологічної безпеки належить Президентові України. На нього Конституцією України покладається забезпечення державної незалежності, національної безпеки, здійснення керівництва у сфері національної безпеки (у тому числі екологічної — авт.). Президент України оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням такого рішення Верховною Радою України, очолює Раду національної безпеки і оборони, яка створюється при Президентові України для координації питань національної безпеки й оборони.

Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України визначені відповідно Законом України "Про Раду національної безпеки і оборони України" від 5 березня 1998 р. № 183 [1]. Серед її функцій закон передбачає, зокрема, координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної, в тому числі екологічної, безпеки в мирний час, за військового або надзвичайного стану, у разі виникнення кризових ситуацій та внесення Президентові України пропозицій щодо реалізації заходів внутрішньої і зовнішньої політики у цій сфері.

Відповідно до визначених функцій закон наділяє Раду національної безпеки і оборони України низкою повноважень у сфері забезпечення національної, в тому числі екологічної, безпеки, які за спрямованістю, характером реалізації, організаційно-правовими і процесуальними формами діяльності можна класифікувати на такі групи:

1. Повноваження щодо визначення основних напрямів стратегії національної, в тому числі екологічної, безпеки, які реалізуються шляхом розроблення та розгляду на своїх засіданнях питань, які за Конституцією, законами України, програмними, концептуальними документами — Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України тощо належать до сфери національної та, зокрема, екологічної безпеки й оборони, та подання відповідних пропозицій Президентові України стосовно:

а) визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національ-

145

144

Розділ І

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

ної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, екологічній та інших сферах;

б) розроблення проектів державних програмних, доктриналь-них документів, директив Верховного Головнокомандувача Збройних сил України у цій сфері;

в) розроблення проектів законів України, зокрема Закону України про Державний бюджет України у частині статей, пов'язаних із цією сферою, указів Президента України, міжнародних договорів та інших нормативних актів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;

г) розроблення заходів політичного, економічного, екологічного, соціального та іншого характеру відповідно до масштабу потенційних та реальних загроз національним, зокрема екологічним, інтересам України;

д) запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення в разі потреби окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

е) вдосконалення системи забезпечення національної, зокрема екологічної, безпеки та організації оборони, утворення, реорганізації та ліквідації відповідних органів виконавчої влади у цій сфері;

є) виконання доручень, пов'язаних із вивченням конкретних питань та здійсненням відповідних досліджень у цій сфері, органами виконавчої влади та науковими закладами України;

ж) матеріального, фінансового, організаційного та іншого забезпечення виконання заходів у зазначеній сфері, залучення контрольних, інспекційних та наглядових органів системи виконавчої влади до здійснення контролю за якістю виконання прийнятих нею рішень та указів Президента України у цій сфері;

з) забезпечення і контролю надходження та опрацювання інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної, зокрема екологічної, безпеки України, аналізу на її основі стану і тенденцій розвитку подій національного і світового рівня, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам.

2.

а) ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки й оборони;

б) узагальнення практики застосування та виконання чинних нормативно-правових актів та документів.

3. Повноваження щодо здійснення аналітично-інформаційної діяльності — залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців органів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів, підприємств та організацій усіх форм власності.

4. Координаційно-контрольні повноваження:

а) здійснення поточного контролю діяльності органів виконавчої влади у цій сфері та подання Президентові відповідних висновків та пропозицій;

б) координація і контроль за переведенням центральних і місцевих органів виконавчої влади та економіки країни в умови, зокрема, надзвичайного стану та за діяльністю органів місцевого самоврядування у межах наданих повноважень за вказаних умов;

в) координація та контроль діяльності органів виконавчої влади та організації захисту населення, забезпечення його життєдіяльності, охорони життя, здоров'я, конституційних прав, свобод і законних інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах надзвичайного та воєнного стану, кризових ситуаціях, що загрожують національній, в тому числі екологічній, безпеці України.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України, а в разі дострокового припинення його повноважень відповідно до вимог Конституції України виконання цих обов'язків на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладаються на Прем'єр-міністра України. Персональний склад Ради національної безпеки формує Президент України.

З метою забезпечення організації роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони Президентом України призначається на посаду Секретар Ради національної безпеки і оборони та його заступники. Секретареві Ради національної безпеки і оборони підпорядкований апарат для поточного інформаційно-аналітичного та організаційного забезпечення Ради, функції, структура та штатна чисельність якого визначається Положенням про нього, що затверджується Президентом України.

Основною організаційною формою діяльності Ради національної безпеки і оборони є її засідання, на яких приймаються рішення з відповідних питань не менш як двома третинами голосів її

Розділ І

146

147

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Члени Ради національної безпеки і оборони голосують особисто, без права делегування участі у її засіданні іншим особам.

Право брати участь у засіданні Ради надається Голові Верховної Ради України, а на запрошення її Голови також головам комітетів Верховної Ради України, народним депутатам, керівникам центральних органів виконавчої влади та іншим особам, які не є членами Ради національної безпеки і оборони.

Голова Ради національної безпеки і оборони України особисто головує на її засіданнях, спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво її роботою, затверджує перспективні та поточні плани роботи, час і порядок проведення засідань, дає доручення членам Ради, пов'язані з виконанням покладених на неї функцій, заслуховує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання її рішень, а в разі необхідності виносить це питання на засідання Ради, здійснює інші повноваження.

Відповідно Секретар Ради національної безпеки і оборони України готує пропозиції щодо перспективного і поточного планування її діяльності, подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень Ради, організує роботу, пов'язану з підготовкою та проведенням її засідань та контролем за виконанням рішень Ради, координує діяльність робочих та консультативних органів Ради, виконує за дорученням Президента України представницькі функції.

Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалузевого характеру, забезпечення науково-аналітичного та прогнозного супроводження діяльності Ради за її рішенням можуть утворюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та консультативні органи, функції та повноваження яких визначаються окремими положеннями, які затверджує Президент України.

Організаційно-структурною ланкою у системі таких органів є Комісія з питань ядерної політики та екологічної безпеки при Президентові України1, що діє на підставі Положення про неї, яке затверджено Указом Президента України від 4 грудня 1997 р. № 1328 [2].

Комісія є консультативно-дорадчим органом у сфері ядерної політики та екологічної безпеки при Президентові України. До основних завдань її діяльності належить внесення Президентові

Далі — Комісія.

України, Раді національної безпеки і оборони України пропозицій щодо формування та реалізації державної ядерної політики, забезпечення радіаційної та екологічної безпеки, участь у розробленні проектів законів України, актів Президента України, загальнодержавних, регіональних та інших програм з означених питань, вивчення та узагальнення вітчизняного і зарубіжного досвіду вирішення проблем, пов'язаних, зокрема, з екологічною безпекою, внесення у встановленому порядку пропозицій щодо впровадження в Україні новітніх досягнень у цій сфері.

З метою виконання покладених на неї завдань Комісія має право:

а) утворювати, в разі потреби, робочі та експертні комісії, групи, залучати до роботи в них представників центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій та за погодженням їхніх керівників — провідних учених і фахівців;

б) одержувати в установленому порядку безоплатно від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій необхідну для їхньої діяльності інформацію;

в) організовувати розроблення і виконання наукових та інших проектів, проводити наукові конференції, семінари, наради з означених питань.

Комісія утворюється у складі голови, його заступників, відповідального секретаря та членів Комісії, які виконують відповідні функції на громадських засадах. Голову Комісії призначає Президент України за поданням Секретаря Ради національної безпеки і оборони України, а її персональний склад за поданням голови Комісії, погодженого із Секретарем Ради національної безпеки і оборони України, затверджує Президент України.

Основною організаційною формою роботи Комісії є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше одного разу на квартал, її засідання є правочинними за умови присутності на ньому більшості її членів.

Для участі у засіданнях Комісії запрошуються представники центральних та місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, засобів масової інформації, юридичних осіб, провідні вчені та фахівці.

Комісія приймає рішення, якщо за нього проголосувала більш як половина членів її складу, яке оформляється протоколом і підписується усіма присутніми на засіданні. У той же час член Комісії, який не погоджується з прийнятим рішенням, має право

148

Розділ III

149

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

у письмовій формі викласти окрему думку, яка додається до протоколу засідання.

В організації забезпечення екологічної безпеки в Україні важливу роль виконує Кабінет Міністрів України та його спеціально створені спеціалізовані функціональні структури. Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує, зокрема, проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки і природокористування, координацію діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

З метою оперативного розв'язання питань, пов'язаних із запобіганням надзвичайним ситуаціям та реагування на них, а також координації і контролю у цій сфері створено Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яка сьогодні діє відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 року № 174 [3]. Головою цієї Комісії за посадою є перший віце-прем'єр-міністр України, який координує діяльність центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, пов'язану з безпекою і захистом населення, реагуванням у надзвичайній ситуації природного і техногенного походження.

Положення визначає основні завдання Державної комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, які спрямовуються на координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної із створенням та функціонуванням національної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, участь у формуванні і реалізації державної політики у сфері техногенно-екологічної безпеки, організацію та керівництво проведенням робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом.

Функціональну діяльність цієї Комісії визначено з урахуванням умов реалізації спеціальних повноважень:

а) у звичайних умовах переважно профілактичного характеру;

б) на випадок реагування на надзвичайні ситуації.

У звичайних умовах функціонування Державна комісія забезпечує: підготовку і подання Президентові України і Кабінету Міністрів України відповідних пропозицій щодо визначення прав і обов'язків у цій сфері центральних та місцевих органів

виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, координацію діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення та реалізації загальнодержавних програм забезпечення безпеки населення, його санітарно-епідеміологічного благополуччя і реагування на надзвичайні ситуації та методичне керівництво і контроль за роботою Комісій з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської державних адміністрацій, за їхньою підготовкою до дій у надзвичайних ситуаціях.

Важливим у цих умовах є вжиття заходів щодо проведення експертизи найважливіших проектів будівництва та реконструкції в частині забезпечення техногенно-екологічної безпеки, участь у розгляді питань про створення або припинення діяльності державних підприємств, що використовують склади та небезпечні технології (хімічні, радіаційні тощо), сприяння розвиткові гідрометеорологічних спостережень і прогнозів державної системи моніторингу навколишнього природного середовища, системи цивільного захисту населення, форм контролю за функціонуванням потенційно небезпечних об'єктів, а також здійснення співробітництва з відповідними органами зарубіжних країн і міжнародними організаціями у межах зобов'язань України згідно з міжнародними договорами.

У період реагування на надзвичайні ситуації Державна комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій здійснює: безпосереднє керівництво ліквідацією наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом, вивчення обставин, що склалися, та підготовку інформації Президентові України і Кабінету Міністрів України щодо вжитих заходів реагування на надзвичайну ситуацію та причини її виникнення, організації робіт та взаємодії органів центральної і місцевої виконавчої влади, громадських, міжнародних організацій з евакуації населення, надання потерпілим необхідної допомоги.

Водночас вона залучає до виконання робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій необхідних рятувальних, транспортних, будівельних, медичних та інших формувань з використанням наявних матеріально-технічних, продовольчих та інших ресурсів і запасів, забезпечує взаємодію з відповідними організаціями країн, територія яких зазнала негативної дії внаслідок надзвичайної

150

151

Розділ І

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

ситуації, що виникла в Україні, та визначення розміру шкоди, заподіяної суб'єктам господарської діяльності і населенню внаслідок надзвичайних ситуацій національного або регіонального масштабів.

З метою ефективної реалізації визначених функцій Державна комісія наділяється повноваженнями щодо:

а) заслуховування керівників чи представників центральних і місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до її компетенції і надання їм відповідних доручень;

б) одержання від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріалів і документів, необхідних для вирішення відповідних питань;

в) застосування без попереднього узгодження з відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади необхідних сил і засобів, призначених виконувати завдання із запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них, за винятком запасів державного матеріального резерву;

г) залучення до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у разі потреби, усіх функціональних ланок державної системи запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них;

д) розподілу матеріалів про причини виникнення і наслідки надзвичайних ситуацій та внесення пропозицій щодо притягнення відповідно до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, винних у виникненні надзвичайної ситуації.

Державну комісію очолює її голова, а в разі його відсутності, за його дорученням, — один із заступників, які призначаються, як і загальний склад Комісії, рішенням Кабінету Міністрів України.

На нього покладається право залучати для ліквідації або запобіганням виникненню надзвичайної ситуації будь-яких транспортних, рятувальних, відбудовчих, медичних та інших сил і засобів; приймати рішення у межах повноважень у цій сфері; вносити пропозиції Президентові України і Прем'єр-міністру України про заохочення або нагородження осіб, які зробили значний внесок у розроблення та реалізацію заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, ліквідацію її наслідків; делегувати свої повноваження заступникам на період ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Важливим робочим органом Державної комісії з забезпечення підготовки, скликання і проведення засідань, а також контролю за виконанням її рішень є секретаріат, роботу якого спрямовує відповідальний секретар.

Засідання Державної комісії проводяться в міру необхідності, але не менше одного разу на два місяці. На засіданнях приймаються рішення відкритим голосуванням більшістю голосів із числа присутніх членів і оформляються протоколом, який підписують відповідно голова та відповідальний секретар. До роботи Комісії можуть залучатися спеціалісти різного фаху залежно від характеру та складності вирішуваного питання.

Для оперативного розв'язання питань екологічної безпеки в Кабінеті Міністрів України створено і функціонує відділ з питань техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування.

Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій створено у Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській державній адміністраціях. Так, у Київській міській державній адміністрації відповідні функції покладено на Управління з надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення, у Київській обласній державній адміністрації діє аналогічне за назвою управління.

У системі організаційно-правового забезпечення чільне місце відводиться обласним та районним радам як повноважним представникам органів місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України "Про місцеве самоврядування" від 21 травня 1997 р. № 280 [4] обласні ради на своїх засіданнях мають право приймати у межах, визначених законами, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а обласні та районні ради виключно на своїх пленарних засіданнях затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідно області, району та цільові екологічні програми, заслуховують звіти про їх виконання, приймають за пропозицією відповідних сільських, селищних, міських рад рішення, пов'язані зі створенням у межах законодавства зон надзвичайних ситуацій, делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження на здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них громад-

153

152

Розділ III

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

ськості, залучення в установленому порядку до цих робіт підприємств, установ та організацій, а також населення.

Крім цього, обласні ради делегують обласним державним організаціям повноваження щодо затвердження для підприємств, установ і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів та скидів забруднювальних речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів відповідно до вимог чинного законодавства.

Важлива роль у системі організаційного забезпечення екологічної безпеки належить представницьким органам місцевого самоврядування — сільським, селищним і міським радам та їхнім виконавчим органам.

Відповідно до вищезазначеного закону сільські, селищні та міські ради надають відповідно до законодавства згоду на розміщення на відповідній території нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає таку територію, приймають у межах, визначених законом, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епі-зоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад є виконавчі комітети відповідних рад, які наділяються законом власними (самоврядними) та делегованими повноваженнями у сфері екологічної безпеки, серед останніх доцільно виділити, зокрема, розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснення діяльності яких може спричинити негативні соціальні, демографічні та екологічні наслідки тощо, підготовку до них висновків і внесення пропозицій до відповідних органів.

Водночас окремі питання у сфері забезпечення екологічної безпеки вказані виконавчі органи реалізують у процесі здійснення інших функціональних повноважень, зокрема вирішення питань зібрання, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів (власні самоврядні), прийняття рішень щодо скасування виданого дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення ними вимог екологічної безпеки (делеговані), здійснення контролю за забезпеченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форми власності в районах, що зазнають впливу небезпечних природних і техногенних явищ та процесів

(делеговані), визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань юридичними особами незалежно від форм власності за екологічну шкоду, підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих екологічних програм та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних екологічних програм (власні самоврядні), здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійного лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інформування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ, організацій, а також населення (делеговані).

На виконавчі органи сільських, селищних, місцевих рад покладається також визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, побутових та інших відходів відповідно до законодавства, координація діяльності спеціально уповноважених органів управління у сфері забезпечення екологічної безпеки, подання відповідно до законодавства одноразової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного лиха, вирішення питань про надання компенсації і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах, вжиття у разі стихійного лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення державного і громадського порядку, діяльності підприємств, установ, організацій, врятування життя людей, захисту їхнього здоров'я, збереження матеріальних цінностей (делеговані).

Органи місцевої виконавчої влади відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 9 квітня 1999 р. № 586 [5] інформують населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються для його поліпшення, організують роботу з ліквідації наслідків екологічних аварій, залучають до цих робіт підприємства, установи, організації незалежно від форм власності та громадян, вживають заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями екологічного законодавства юридичними і фізичними особами, забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, оголошують у разі стихійного лиха, аварії, катастрофи, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації, здійснюють передбачені законодавством заходи, пов'язані з урятуванням життя людей, захистом їхнього здоров'я і прав, спри-

154

Розділ III

155

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

яють розвиткові міжнародного співробітництва у галузі захисту прав людини та, зокрема, екологічної безпеки.

Центральна роль у забезпеченні екологічної безпеки виконавчими органами сільських, селищних та міських рад належить відповідно сільському, селищному, міському голові, який гарантує здійснення відповідних повноважень органів місцевої виконавчої влади, дотримання вимог законодавства у цій сфері, організує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, підписує їхні рішення та виконує інші координаційні, організаційні, виконавчо-розпорядчі та контрольні функції та несе персональну відповідальність за реалізацію наданих йому законом повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки.

Література та нормативно-правові акти

1. Голос України. — 1998. — 3 квітня.

2. Урядовий кур'єр. — 1997. — 18 грудня.

3. ЗУНАУ. — 1998. — № 8. — Ст. 177.

4. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

5. Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20—21. — Ст. 190.