Экологическое право

По-друге, дедалі більшою чисельністю законодавчих і підза-конних актів, які вимагають об'єктивного осмислення їх ролі та місця в системі права і регулювання екологічних правовідносин.

По-третє, доцільністю творчого обґрунтування низки нових законодавчих положень, концептуальних підходів до врегулювання екологічних правовідносин, проведення наукової класифікації їх за галузевими, функціональними, інституційними ознаками.

По-четверте, своєчасною систематизацією і відтворенням но-ваційних процесів у нових підручниках та інших навчально-методичних матеріалах, створенням оптимальної навчально-методичної бази для позитивного й об'єктивного сприйняття студентами, магістрами, аспірантами, докторантами еколого-право-вих явищ, специфіки відображення їх в екологічному законодавстві та праві.

По-п'яте, важливістю формування виважених еколого-право-вих поглядів, уявлень у студентської молоді, фахівців у різних

12

Розділ І

сферах діяльності, громадян України з позицій прогресивного еколого-правового світогляду, опанування ними навичок вирішення сучасних еколого-правових питань на макро- і мікрорівнях за допомогою чинних державно-правових засобів, доцільністю створення широкої мережі масової просвітницької та освітньої еколого-правової діяльності.

По-шосте, невідкладністю оптимізації і гармонізації еколого-правового регулювання України з різними правовими системами, запровадження найбільш прогресивних тенденцій в організації оздоровлення довкілля, забезпечення екологічної безпеки у процесі природокористування та здійснення інших видів діяльності, здатних негативно впливати на стан та умови життєдіяльності людини, її здоров'я і життя.

По-сьоме, необхідністю створення логічної, послідовної та зрозумілої системи екологічного права, обґрунтування теоретичних положень реалізації та захисту екологічних прав громадян, відмови від архаїчних стереотипів розуміння екологічного права і законодавства, його компонентів.

До сучасних прогресивних новаційних процесів належить, зокрема, комплексна галузь екологічного права — право екологічної безпеки.

Категорія "екологічна безпека" логічно увійшла в лексику спеціальної, у тому числі юридичної, літератури, яка отримала не тільки інституційне, але й нормативно-правове закріплення в законодавчих і підзаконних актах загальнорегулятивного й охоронного спрямування, зокрема в Законі України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року [1]. З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 року це поняття отримало статус конституційного [2].

Сьогодні існує широкий спектр доктринальних підходів щодо визначення екологічної безпеки у різних джерелах наукових досліджень — гуманітарних, природничих, соціальних, власне правових [3] однак багатьом з них властиве апріорне, недостатньо глибоке усвідомлення і обґрунтування її основних ознак і співвіднесення з іншими формами безпеки (загальної, глобальної, національної тощо). Не виключається й розуміння екологічної безпеки як синтетичної категорії [4].

У національній еколого-правовій літературі та в наукових працях учених деяких інших держав замовчується реальність існування відносин щодо забезпечення екологічної безпеки, мож-

13

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

ливість її правового забезпечення [5] або ставиться під сумнів наявність особливих важелів регулювання, що відрізняються від правової охорони довкілля [6].

Тому автор вважає за доцільне дати відповідь на елементарні запитання. Що ж підлягає охороні: навколишнє природне середовище чи навколишнє середовище і в його межах екологічна безпека? Чи екологічна безпека потребує особливого правового режиму забезпечення у відповідних правовідносинах? Якщо підходити узагальнено, то відповідь напрошується сама по собі. У контексті державно-правових інституцій та засобів важливо охороняти ті блага, котрі становлять для людини і суспільства певну цінність або ж з погляду людських цінностей є безцінними.

Іншими словами, це ті матеріальні, духовні та інші блага, які мають для нас незаперечні споживчі властивості будь-якого призначення (матеріального, естетичного, духовного, культурного, пізнавального, рекреаційного, оздоровчо-лікувального тощо), тобто це речові або неречові блага, яких потребує людина (суспільство) і за допомогою яких вона задовольняє свої інтереси.

Такі блага можуть диференціюватися залежно від виконуваних ними соціальних функцій для людини, що "викликають до життя" відповідне правове регулювання, засоби і способи їх використання, відтворення та охорони.

Разом з тим у світі існують блага, які є вічними, безцінними для людини та людства в цілому.

До них належить і довкілля, яке виконує в житті й діяльності людини триєдину функцію: економічну, соціальну і екологічну, враховуючи, що його компоненти можуть виступати як основний засіб виробництва, система розселення, шляхи сполучення і розміщення продуктивних сил, а також як джерело, місце і невід'ємна умова людської життєдіяльності, матеріальна основа існування і функціонування біологічно взаємозв'язаних природних ресурсів, екосистем і комплексів, формування природних умов для існування живих організмів (біосфери і ноосфери), що продукують встановлення відповідного режиму відтворення, використання та охорони.

У цьому аспекті змінене внаслідок людської діяльності природне середовище проживання людини (навколишнє природне середовище, довкілля), Богом дане теперішнім і прийдешнім поколінням у користування та збереження, є воістину безцінним, адже воно не має еквіваленту для абсолютно адекватної оцінки його споживчої вартості.

14

15

Розділі

З огляду на це навколишнє природне середовище або "соціалізоване середовище проживання людини" потребує збереження його якості, охорони, зокрема за допомогою державно-правових засобів, обмеження непродуманої, спонтанної і шкідливої людської діяльності, здатної змінити його якісні та кількісні характеристики.

Деградоване навколишнє природне середовище потребує не стільки охорони, скільки зумовлює систему захисту від нього всього живого, оскільки воно перетворюється на джерело небезпеки для природних систем і комплексів, ландшафтів, живих організмів, самої людини і суспільства в цілому. Висловлюючись високим стилем, якщо "дорога вготована на Голгофу, то мова має йти не про охорону, а спасіння приреченого".

Навколишнє природне середовище, яке є джерелом підвищеної екологічної небезпеки, перетворюється внаслідок дії стихійних сил природи або техногенної руйнівної дії на екологічно небезпечний об'єкт, що вимагає "ізоляції" від людини і суспільства, інших природних систем і комплексів шляхом встановлення спеціального правового режиму, який би обмежував або забороняв взагалі проживання населення, здійснення суспільного і приватного виробництва, проведення системи заходів щодо ліквідації джерел небезпеки, встановлення особливого правового статусу постраждалих громадян.

Зрозуміло, що говорити про охорону "небезпечного, безжиттєвого середовища" в кращому разі некоректно, юридичне невірно, професійно безграмотно і по-людськи — цинічно. За таких умов доцільно розробити систему заходів, у тому числі правового характеру, які були б спрямовані на запобігання виникненню небезпеки для людини і навколишнього природного середовища

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

від природної стихії, техногенних аварій і катастроф, на ліквідацію шкідливих наслідків прояву підвищеного екологічного ризику і небезпеки наслідків, подібних до аварії на Чорнобильській АЕС, від явищ стихії, необдуманих рішень, які призводять до спустошення довкілля і виникнення надзвичайних екологічних ситуацій на Землі.

Мабуть, немає особливої потреби доводити, що в такій екологічній ситуації потрібен особливий юридичний режим використання такого середовища (консервація, проведення заходів щодо очищення території, обмеження і заборона різних видів діяльності тощо) або здійснення комплексу заходів на тій частині території, де є потенційні природні джерела прояву небезпеки чи здійснюються екологічно небезпечні види діяльності та експлуатуються аналогічні об'єкти, а також необхідно передбачати і особливий статус осіб, що перебувають тимчасово або постійно в зоні підвищеного екологічного ризику, та постраждалих внаслідок дії екологічно небезпечних чинників.

Ризик підвищеної екологічної небезпеки зобов'язує еколого-правову науку по-новому оцінювати факти її прояву від природної стихії і техногенних негативних дій на довкілля і людину.

Такі обставини безперечно набувають юридичного значення і потребують правового закріплення їх як юридичних фактів виникнення відносин щодо забезпечення екологічної безпеки. Зазначені юридичні факти передбачають виникнення специфічних обов'язків для держави в частині гарантування безпеки від прояву стихії, а також юридичних і фізичних осіб, котрі здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти.

Отже, об'єктивно наявне нове коло суспільних відносин, які вимагають всебічного правового регулювання і які за характером виникнення, складовими елементами не вкладаються у межі відносин стосовно використання природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища.

Це відносини, у процесі яких необхідно:

а) визначити перелік екологічно небезпечних видів діяльності та коло екологічно небезпечних об'єктів;

б) встановити комплекс вимог і обов'язків щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення вказаних видів діяльності та регульованої експлуатації джерел підвищеної екологічної небезпеки;

16

17

Розділі

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

в) виявити екологічно небезпечні території (зони) за місцем розміщення екологічно шкідливих об'єктів, здійснюваної екологічно небезпечної діяльності або внаслідок накопичення понад встановлені нормативи високотоксичних, шкідливих речовин, їх сполук та сумішей;

г) розробити програму (схему) дій щодо запобігання прояву екологічного ризику;

д) створити організаційні, інформаційні, науково-технічні, матеріальні та інші форми забезпечення реалізації програми запобігання настанню екологічного ризику на потенційно небезпечних територіях і об'єктах;

е) встановити систему соціально-правових гарантій (пільг, преференцій, компенсацій, переваг) для фахівців, зайнятих у процесі експлуатації небезпечних технологій, або які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти, інші джерела, або тих, що перебувають (тимчасово чи постійно) в зоні негативної дії природних або техногенних факторів;

є) закріпити систему вимог, норм і нормативів екологічної безпеки;

ж) забезпечити їх дотримання державою, а також фізичними та юридичними особами, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують аналогічні об'єкти;

з) забезпечити ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності або експлуатації таких об'єктів.

Це далеко не повний перелік видів діяльності превентивного спрямування, які реалізуються у відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення екологічно ризикованих видів діяльності.

Значна частина їх виникає у зв'язку з проявом екологічного ризику і настанням реальної екологічної небезпеки та необхідності проведення невідкладних ліквідаційних, аварійно-рятувальних, відновлювальних і реабілітаційних заходів, зокрема:

а) виконання термінових робіт з ліквідації негативних наслідків природної стихії (ураганів, пожеж, землетрусів, повеней тощо) або техногенних аварій та катастроф;

б) проведення дезактивації, нейтралізації забруднених (заражених) територій (ділянок), відновлення їхнього якісного і безпечного стану;

в) відселення населення, яке перебуває в екологічно небезпечних регіонах, перевезення на нове місце проживання людей та належного їм майна;

г) здійснення наукових спостережень і досліджень екологічно небезпечних територій;

д) здійснення інвентаризації, класифікації екологічно небезпечних територій залежно від рівня екологічної шкоди;

е) встановлення й оголошення спеціального режиму екологічно небезпечних територій;

є) запровадження пільг та забезпечення соціального і правового захисту осіб, що постраждали від наслідків прояву екологічної небезпеки;

ж) встановлення особливого порядку управління на екологічно небезпечних територіях;

з) притягнення до відповідальності осіб, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності і створюють загрозу для життя і здоров'я населення та середовища їх проживання, не забезпечують встановлений режим екологічної безпеки.

Можна, звичайно, дивуватися з того, що такі відносини хоча й мали місце упродовж тривалої історії розвитку екологічного законодавства, залишалися однак, поза межами правового оформлення або ж опосередковувалися правом фрагментарно.

У цьому аспекті можна навести безліч причин і доказів, які, зрозуміло, не вирішують існуючих проблем. Скоріше навпаки, відсталість нашої екологічної правосвідомості, живучість бага'-тьох застарілих штампів і стереотипів, вузький прагматизм наукових досліджень та багато інших юридичних догм не дозволяють об'єктивно проаналізувати структуру і склад усієї гами екологічних правовідносин, зокрема в частині забезпечення екологічної безпеки, в межах якої реально можна забезпечити захист здоров'я і життя людини від небезпечного середовища проживання, незалежно від джерел походження загрози — прояву стихійних сил природи або неконтрольованого (чи слабо контрольованого) техногенного впливу на стан навколишнього природного середовища і людини (умовно назвемо їх антропоохоронними і середовищеохоронними відносинами).

Необґрунтоване заперечення реально існуючих відносин щодо забезпечення екологічної безпеки гальмує прогрес правового ре-гулюваннд. Від цього тіяметц страждає еколого-правова наука, кодифікація законодавства,^біднішає практика його застосування,

18

Розділі

а відтак страждає сама людина, яка позбавлена юридичної можливості захистити суб'єктивне право на екологічну безпеку. Зазначена суб'єктивна можливість громадян України вперше в історії еколого-правового регулювання була передбачена Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року (ст. 9). Конституція України конкретизувала його, визнавши право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої його порушеннями шкоди (ст. 50).

В еколого-правовій літературі обґрунтована абсолютність права громадян на екологічну безпеку [7] та визначено механізм його реалізації в системі відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки [8].

В умовах підвищеного екологічного ризику, загострення екологічної ситуації і розширення можливостей настання екологічної небезпеки для людини та середовища її існування фетишизована концепція "права навколишнього природного середовища" очевидно втрачає гуманістичний зміст, стає дедалі абсурднішою теоретичною догмою, враховуючи, що примат "навколишнього середовища" поза людиною позбавлений свого життєвого значення.

Саме в цьому виявляється обмеженість концепції "права навколишнього природного середовища", яка виключає зі сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини або ж навпаки, апологетично визнаючи людину складовою природного навколишнього середовища, ідеалізує безжиттєвий принцип "оберігаючи природу — оберігаємо людину".

Екологічна ситуація і реальність — жорстка і очевидна: людина "виділилась" із природного середовища і формується за притаманними суспільству і природі закономірностями та законами з відповідними "відхиленнями", дедалі ускладнюючи свою взаємодію з природним оточенням, створюючи внаслідок здійснення екологічно шкідливої діяльності чимраз більші осередки небезпеки місця свого перебування (життєдіяльності).

Значно ускладнився і суто природний вплив на людину, особливо аномального походження. За таких умов мають діяти -законодавчі імперативи і пріоритети забезпечення не тільки якісного, але й обов'язково безпечного навколишнього природного середовища для людини, природних компонентів світу, що її оточує.

19

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

Отже, людина стає не тільки суб'єктом відносин існування підвищеного екологічного ризику, але й об'єктом, який безпосередньо зазнає лиха від наслідків вияву природної або техногенної небезпеки та вимагає адекватного правового захисту з боку держави.

У цьому виявляється специфіка відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як складової екологічних правовідносин, що становлять предмет їх правового регулювання галуззю екологічного права.

Водночас відносини щодо забезпечення екологічної безпеки генеалогічне і генетичне взаємозв'язані з ефективним використанням природних ресурсів і охороною навколишнього середовища на різних рівнях їхнього якісного стану, оскільки реалізація останніх може відповідати встановленим параметрам якості, але з різними рівнями екологічної безпеки (для самого природного оточення і людини)1.

Процес використання природних ресурсів (земельних, водних, лісових, корисних копалин тощо) багато в чому поєднаний з дотриманням вимог щодо забезпечення екологічної безпеки здійснюваної діяльності і є невід'ємною частиною правосуб'єкт-ності природокористувачів (експлуатація гідротехнічних систем, проведення вибухових робіт у процесі видобування корисних копалин, інтенсивний обробіток землі тощо).

Не меншою мірою забезпечення екологічної безпеки пов'язане з охороною навколишнього природного середовища існування людини в частині забезпечення його якісного стану.

Однак якісний рівень довкілля ще не гарантує його безпечного, тобто ризикованого порогового стану, що оцінюється на рівні нормативів екологічної безпеки, який може ранжуватися залежно від режиму середовища життєдіяльності і правосуб'єктності осіб, що зазнають небезпечного впливу на них екологічно шкідли-

1 Наслідки Чорнобильської катастрофи свідчать: ліс, що згорів від радіаційного •^промінювання, поступово відроджується, тимчасом як кількість населення, що врояшває в забруднених зонах, різко скорочується внаслідок радіоактивного впливу.

20

Розділі

вих, токсичних об'єктів, видів діяльності. Іншими словами, забезпечення екологічної безпеки визначається ступенем вияву екологічного ризику і характером потенційно небезпечної діяльності для навколишнього природного середовища, життя і здоров'я людини.

Безпека навколишнього середовища з огляду на зазначене вище є ознакою його якості, яка водночас має притаманні йому особливості з точки зору співвідношення категорій загального, особливого й одиничного. Безпечне навколишнє природне середовище не тотожне його стану якості, що забезпечується у процесі реалізації природоохоронних вимог і охорони довкілля у межах природоохоронних (середовищеохоронних) правовідносин: забезпечення режиму охорони об'єктів і територій природно-заповідного фонду, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон, інших природних і природно-антропогенних територій (санітарно-захисних, охоронних зон, середовища населених пунктів, економічних районів тощо), екосистем і комплексів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, Азовського і Чорного морів, окремих або групи природних ресурсів (біологічного різноманіття та інших компонентів біосфери).

Якщо охорона навколишнього природного середовища вимагає, передусім, дотримання його якісного стану, збереження відповідних якісних характеристик, то забезпечення екологічної безпеки передбачає оцінювання екологічного ризику здійснюваної діяльності, дотримання сукупності вимог, норм і нормативів екологічної безпеки, зафіксованих в екологічному та інших галузях законодавства.

Сьогодні "забезпечення екологічної безпеки" набуло не тільки власне еколого-правового, але й загальноюридичного регулятивного й охоронного значення через характер прояву різних видів екологічно шкідливої діяльності, джерел і об'єктів походження екологічного ризику (природного або техногенного негативного впливу).

Зрозуміло, що джерела екологічного ризику за своїм характером, ступенем вияву, соціальними, економічними, екологічними наслідками неадекватні. Не випадково спостерігається диференціація правового регулювання щодо різних напрямів здійснюваної екологічно небезпечної діяльності, спрямованого на запобігання, ліквідацію наслідків такого ризику, здійснення системи заходів щодо зниження його шкідливого впливу, встановлення спеціальних режимних територій і зон, визначення і захисту

21

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

правового статусу осіб, які зазнали моральної або матеріальної шкоди від наслідків такої діяльності з використанням відомих, традиційних та нетрадиційних державно-правових засобів у врегулюванні зазначених правовідносин.

Розвиток законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення екологічної безпеки відбувається в міру впорядкування різноманітних видів діяльності за об'єктами та джерелами екологічної небезпеки — виробництва, збереження, використання, захоронення та утилізації отруйних речовин, токсичних відходів, біотехнологій, радіоактивних відходів і матеріалів, використання атомної енергії, інших екологічно небезпечних факторів.

Така диференціація правової регламентації екологічно небезпечних видів діяльності — неодмінний шлях у правовому становленні й розвиткові правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки. Однак це аж ніяк не означає, що має відбуватися поділ галузей права за сферами регулювання екологічно небезпечних видів діяльності. Інакше не виключається абсурдність та легковажність висунення і доктринального обґрунтування диференціації галузей права за екологічно небезпечними об'єктами, виробничими процесами, хімічними та фізичними явищами, видами діяльності, джерелами прояву небезпеки ("відходне", "хімічне", "агрохімічне", "токсичне", "газове", "радіаційне", "ядерне", "термоядерне", "харчове", "продовольче", "пестицидне" і т. ін. право).

Адже право і відповідне законодавство покликані врегульовувати (регламентували) численні типові правовідносини, у процесі яких суб'єктами їх здійснюються різноманітні екологічно небезпечні види діяльності або використовуються (застосовуються) такі джерела і об'єкти, реалізується комплексна право-суб'єктність щодо забезпечення їхньої безпечності для довкілля та людини.

З огляду на це норми права наповнюються відповідними моделями, механізмами, способами врегулювання і гарантування безпечного поводження з потенційно небезпечними видами діяльності, об'єктами і джерелами. Вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки стають загальними для суб'єктів, що здійснюють різні екологічно небезпечні види діяльності, або тих, які використовують такі об'єкти.

Отже, закономірно зумовлюється і комплексне правове регулювання відповідних правовідносин незалежно від джерел по-

22

Розділ І

23

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

ходження екологічної небезпеки. Вирішити такі завдання можливо у межах екологічного законодавства шляхом розроблення і прийняття комплексного нормативного акту щодо забезпечення екологічної безпеки здійснюваної людської діяльності, включаючи формування механізмів запобігання їй та подолання наслідків прояву стихійних сил природи, техногенних аварій і катастроф.

Вищезазначене не заперечує і диференційованого правового опосередкування екологічної безпеки, пов'язаного зі здійсненням конкретних видів екологічно шкідливої діяльності в частині відображення її специфіки, характеру визначення прав і обов'язків відповідних юридичних і фізичних осіб щодо забезпечення екологічної безпеки у сфері ризикованого техногенного впливу та держави в частині запобігання небезпечному прояву природної стихії.

Прийняття в Україні законодавчих і підзаконних актів, орієнтованих на регулювання правовідносин у сфері екологічної безпеки свідчить про формування нормативно-правових засад комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки як системи правових норм та інших засобів, які спрямовані на створення правових умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його в разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою запобігання погіршенню екологічної обстановки, виникненню небезпеки для природних систем, населення, інтересів держави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, що постраждали від негативних наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місцевому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.

Література та нормативно-правові акти

1. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

2. Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № ЗО. — Ст. 141.

3. Реймерс Л.Ф. Охрана природи й окружающей человека средм: Словарь-справочник. — М.: Просвещение, 1992. — С. 20; Андрей-

цеє В.І. Концепція Закону України про екологічну безпеку // Вісник Київ, ун-ту. Юридичні науки. — К., 1995. — Вип. 33/34. — 17 с.

4. КачинськийА.Б. Сучасні проблеми екологічної безпеки України / Нац. ін-т стратегічних досліджень. — К., 1994. — Вип. 33. — 46с.

5. Екологічне право України. Загальна частина: Навч. посіб. — X., 1995. — 173 с.

6. Бринчук MM. Юридическое зкологическое образование в аспекте развития права окружающей средм // Государство й право. — 1995. — № 10. — С. 127—128.

7. Андрейцев В.І. Екологічне право: Курс лекцій у схемах. Загальна частина. — К.: Вентурі, 1996. — С. 31—39; 87—100.

8. Андрейцев В.І. Правове забезпечення екологічної безпеки: Програма спецкурсу для спеціалістів і магістрів спеціалізації "Земельне і екологічне право". — К., 1997. — С. 5, 7, 8.