Экологическое право

Вищенаведене дозволяє констатувати, що за своїм призначенням санкції — обмеження, зупинення та припинення діяльності — спрямовані на попередження екологічних правопорушень, зокрема у сфері законодавства про екологічну безпеку, і застосовуються до осіб, з вини або без вини яких вони скоюються, що вказує на виконання ними превентивної функції в екологічних правовідносинах і дозволяє констатувати наявність у системі екологічного законодавства та основному його блоці — законодавстві про екологічну безпеку спеціальної превентивної екологічно-правової відповідальності.

Відповідно до Порядку про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища суб'єктами цієї відповідальності є виключно юридичні особи, що допускають встановлені екологічні правопорушення незалежно від форм власності, на базі якої здійснюється така діяльність.

У зазначеному Порядку спеціально уточнюється категорія "підприємства" як узагальнений термін, тотожний таким суб'єктам правовідносин, як власне підприємства, установи й організації. Отже можна говорити про загальний об'єкт — "підприємства", а також про різновиди підприємств — підприємства, установи й організації, які в кожному конкретному випадку виступають спеціальним суб'єктом правовідносин превентивної еко-лого-правової відповідальності.

Слід взяти до уваги ту обставину, що це можуть бути найрізноманітніші юридичні особи із відповідною організаційно-правовою формою, зокрема державні (тобто казенні), колективні (кооперативні) та приватні підприємства, які здійснюють вказану діяльність як легалізовані юридичні особи.

Проте дія цього нормативного акта за логікою сучасного законодавства не може поширюватись на приватних підприємців, які здійснюють відповідну діяльність без створення юридичної особи, що навряд чи відповідає сучасній екологічній та економічній політиці, оскільки поза межами державно-правового впливу можуть залишатися досить небезпечні сфери діяльності, які порушують права громадян на екологічну безпеку, але до них з огляду на викладене не можна застосовувати відповідних санкцій. У цьому аспекті слід враховувати, що приймався зазначений Порядок у 1992 році й екстраполювався на дію у правовому полі

322

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

323

перехідного періоду від планової до ринкової економіки, а тому об'єктивно не міг врахувати тих новацій, які увійшли у практику правозастосування, правозахисної діяльності та законодавчого регулювання останніх років.

На сьогодні накопичено відповідний позитивний та негативний досвід реалізації превентивної екологічно-правової відповідальності. Робиться спроба теоретичного дослідження цього правового феномену, об'єктивного розкриття його юридичної природи, відповідних правовідносин, у яких він реалізується, що дозволяє більш предметне окреслити роль цієї відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі, юридичної відповідальності в екологічному законодавстві особливо та у забезпеченні реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку зокрема.

Започаткована правотворча новація становить безперечний теоретично-практичний інтерес, і, враховуючи, що йдеться про різновид відповідальності, автор важає за доцільне ці питання закріпити у спеціальному законі України про порядок обмеження, зупинення та припинення діяльності осіб у разі порушення ними екологічного законодавства, передбачивши суб'єктами відповідальності як юридичних, так і фізичних осіб.

Чинний порядок застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності юридичних осіб у разі порушення ними екологічного законодавства дозволяє визнати відповідальними суб'єктами підприємства, установи та організації іноземних держав, представництв, міжнародних урядових та поза-урядових організацій, включаючи підприємства з іноземним елементом тощо, що безумовно є виправданим з точки зору рівної можливості їхньої участі у різних секторах виробництва і забезпечення конституційного права громадян на екологічну безпеку. При цьому варто взяти до уваги ту обставину, що підприємства, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, мають володіти спеціальною правосуб'єктністю на підставі окремого спеціального дозволу на здійснення такої діяльності.

Отже, суб'єктами відповідальності за визначеним порядком можуть бути спеціальні правосуб'єктні або праводеліктні особи, для яких дотримання вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів цієї сфери є імперативним, враховуючи, що такий обов'язок підприємств, які експлуатують об'єкти підвищеної небезпеки або здійснюють відповідно екологічно небезпечну діяльність, має кореспондувати суб'єктивному праву громадян на екологічну безпеку.

З об'єктивного погляду правопорушення, за які можуть застосовуватися обмеження, зупинення та припинення, мають характеризуватися діяльністю, що здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього середовища, зокрема з порушенням нормативів екологічної безпеки (в широкому розумінні — екологічних нормативів) та екологічних стандартів, отже тут ідеться переважно про активну форму дій, тобто діяльність.

Проте, як засвідчує практика, численні правопорушення у цій сфері допускаються внаслідок недотримання нормативів екологічної безпеки, її вимог та екологічних стандартів у результаті пасивної форми, тобто бездіяльності, що може створювати певні колізії у разі кваліфікації та оцінки дій правопорушників. З метою ліквідації зазначеної прогалини доцільно у разі кодифікації чинного законодавства у цій сфері уточнити вищезазначені положення, що мають важливе практично-оцінювальне значення для ефективного застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності.

Із суб'єктивного боку значна частина правопорушень, зокрема порушення екологічних вимог у різних сферах господарської, наукової, інноваційної та іншої діяльності, перевищення нормативів екологічної безпеки та їхніх різновидів, порушення права громадян на екологічну безпеку тощо характеризуються навмисними винними діями правопорушників. І тільки незначна частина правопорушень вчинюється у формі необережності: впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, введення в дію підприємств тощо без урахування вимог екологічної безпеки, незабезпечення у процесі виробництва заходів, спрямованих на запобігання викидів і скидів у навколишнє природне середовище небезпечних для здоров'я і життя людей об'єктів довкілля.

Окремі правопорушення можуть заподіюватись як навмисно, так і з необережності, зокрема через недотримання під час реалізації об'єкта екологічної експертизи вимог забезпечення екологічної безпеки, передбачених висновком цієї експертизи, та ін.

Варто зазначити, що наведений Порядок не вказує на форму вини як суб'єктивний чинник скоєння правопорушення та не пов'язує цю обставину із застосуванням конкретних превентивних санкцій — обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, а тому вони можуть застосовуватися незалежно від форми вини правопорушника.

324

325

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Можна допустити лише як виняток застосування припинення екологічно небезпечної діяльності, враховуючи систематичний характер порушень нормативів екологічної безпеки й екологічних стандартів та беручи до уваги, що такі діяння є глибоко усвідомлені відповідальними особами, але з об'єктивних причин ці правопорушення не можуть бути усунені через технічні, економічні та інші обставини.

Проте, доцільно взяти до уваги й такі міркування, що юридичне не передбачені для застосування обмеження, зупинення та припинення саме екологічно небезпечної діяльності.

Застосування вказаних санкцій за здійснення екологічно небезпечної діяльності е винятком із загальних правил, оскільки вони реалізуються виключно щодо володільців джерел підвищеної екологічної небезпеки, тобто за екологічний ризик, під яким слід розуміти встановлену нормами екологічного законодавства обставину, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлення, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населенню, обумовлює особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки [11]. Цей ризик виступає тим суб'єктивним чинником, що обумовлює наявність у праві та законодавстві безвинної відповідальності, або об'єктивно визнаної відповідальності за випадок, що отримала у свій час назву легалізованої відповідальності [12], яка базується на принципі причинного зв'язку, або відповідальності заГзаконом.

Сучасне екологічне законодавство, зокрема Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року (ст. 69) передбачає можливість настання такої відповідальності за шкоду, заподіяну особі джерелом підвищеної екологічної небезпеки, якщо її заподіювачі не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій самих потерпілих.

У нашому випадку застосування відповідальності шляхом обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності не пов'язується із завданням відповідної шкоди, а лише за самий факт порушення нормативів екологічної безпеки,

вимог чи екологічних стандартів незалежно від настання негативних наслідків, що ймовірно дає підстави пов'язувати його з відповідальністю за власне екологічний ризик, як суб'єктивну ознаку правопорушення.

Проте це може бути підставою для обґрунтування превентивної еколого-правової відповідальності тільки у разі порушення вимог та нормативів екологічної безпеки.

Складовою превентивної еколого-правової відповідальності є механізм застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, який включає організаційно-інсти-туційне та розпорядчо-виконавче забезпечення і реалізацію санкцій. Відповідно до встановленого Порядку застосування їх здійснюється на підставі рішення про обмеження, тимчасову заборону чи припинення відповідної діяльності підприємств, яке підлягає виконанню у строки, що зазначаються у цьому рішенні. Право на прийняття таких рішень відповідно до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" надається таким органам державної виконавчої та судової влади:

1. Обмеження та зупинення екологічно небезпечної діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності:

а) Міністерству екології та природних ресурсів України та його органам на місцях (ст. 20);

б) місцевим радам (ст. 15).

2. Обмеження або зупинення (тимчасове) екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій, не підпорядкованих органам влади Автономної Республіки Крим, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

3. Прийняття рішень про зупинення (тимчасове) або припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування надано Кабінету Міністрів України (ст. 17).

326

Розділ IV

4. Припинення екологічно небезпечної господарської діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у підпорядкуванні АРК, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

5. Припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування — місцевим радам (ст. 15).

6. Припинення екологічно небезпечної діяльності за позовами органів прокуратури:

а) судам;

б) арбітражним судам (ст. 37).

7. Накладення заборони на екологічно небезпечну діяльність за позовами громадян України судовими органами та на їхню вимогу — іншим уповноваженим органам держави відповідно до Закону України "Про власність" (ст. 10) [13].

Із викладеного випливає, що на законодавчому рівні немає чіткого визначення про те, які органи приймають рішення щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності та які органи здійснюють виконання таких рішень, тобто реального забезпечення застосування вищеназваних превентивних санкцій.

У зв'язку з цим чинний порядок потребує законодавчого корегування в частині чіткої легалізації органів, уповноважених на прийняття рішень щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності в частині їх застосування за конкретні правопорушення.

З огляду на практичні потреби забезпечення права громадян на екологічну безпеку, підвищення дієвості передбачених санкцій вважаємо за доцільне спростити механізм їх застосування, передбачивши переважно судовий, судово-арбітражний порядок обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій за поданням органів спеціального екологічного контролю Мінекоресурсів України, органів прокурорського нагляду та за позовами громадян, право на екологічну безпеку яких порушено, чи громадських об'єднань, інших правозахисних організацій, які діють в інтересах захисту права громадян на екологічну безпеку. Це стало б додатковою демократичною гарантією захисту прав громадян на екологічну безпеку від будь-якої загрози природного та техногенного походження.

Водночас варто взяти до уваги, що експлуатація екологічно небезпечних об'єктів, інших джерел екологічної небезпеки у межах

327

Право громадян на екологічну безпеку

окремих структурних підрозділів або окремого устаткування, технологічного процесу можуть створювати підвищену загрозу для здоров'я та життя працівників підприємств, установ, організацій, а також для довкілля та інших громадян, що мешкають або перебувають у зоні впливу таких джерел, що потребує оперативного втручання з метою зниження екологічного ризику для оточуючих.

З цією метою було б доцільно надати право виносити постанову про обмеження експлуатації джерел та об'єктів підвищеної екологічної небезпеки у межах окремих структурних підрозділів підприємств, установ, організацій та тимчасове призупинення їх експлуатації органам Державного екологічного контролю, зокрема Державній екологічній інспекції, з метою оперативного реагування на порушення вимог екологічної безпеки на певний термін, скажімо до одного місяця, тобто на час вжиття необхідних організаційно-технічних, економічних заходів, спрямованих на приведення їх експлуатації у відповідність до встановлених спеціальними дозволами вимог.

У разі невиконання застосованих важелів доцільно надати їм право звертатися до судових органів з вимогою відповідно про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності в цілому підприємства, установи, організації та сприяти органам виконавчої служби у реалізації відповідних судових рішень.

Відповідно до чинного Порядку не допускається застосування термінової тимчасової заборони (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності, якщо це може призвести до виникнення аварійної ситуації. Йдеться про ризиковані виробництва, термінове зупинення або припинення яких здатне порушити технологічні умови і спричинити настання технічних несправностей аварійного характеру. Отже, застосування вищезазначених санкцій мусить мати індивідуально-конкретний характер з урахуванням ступеня ризикованості діяльності, що здійснює підприємство, установа, організація, і переведення її у безпечний безаварійний стан експлуатації з подальшим призупиненням чи повним припиненням технічної та технологічної експлуатації.

Слід також зазначити, що державні органи, що прийняли рішення про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності, або у разі їх скасування зобов'язані у тридобовий термін надіслати відповідну інформацію радам, на території яких розташовані підприємства, установи, організації та інші джерела підвищеної екологічної небезпеки.

329

328

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Чинним порядком передбачається можливість відновлення діяльності підприємств, яку було тимчасово заборонено (зупинено) виключно з письмового дозволу органу, який прийняв таке рішення, або його вищого органу, якщо наявна відповідна інсти-туційно-організаційна структура.

При цьому рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності може бути оскаржене у судовому порядку відповідним підприємством, установою, організацією.

Викладені положення дозволяють констатувати юрисдикцій-ний характер рішень органів щодо застосування відповідних санкцій за порушення вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів, оскільки йдеться про зміну, обмеження та позбавлення прав осіб, які допустили відповідні правопорушення, хоча, як бачимо, вони застосовуються як судовими органами, так і органами, що наділені владними повноваженнями щодо контролю та вжиття юрисдикційних засобів заборонного спрямування.

Вищезазначені положення та міркування дають достатньо підстав для узагальненого висновку про те, що цей різновид юридичної відповідальності необґрунтовано ототожнювати з адміністративною відповідальністю, оскільки:

а) він не передбачений адміністративним законом, зокрема Кодексом України про адміністративні правопорушення у частині визнання відповідних складів правопорушення;

б) суб'єктами адміністративної відповідальності переважно визнаються громадяни або посадові особи, а в аналізованих положеннях ідеться виключно про юридичні особи — підприємства, установи, організації за правопорушення в галузі екологічної безпеки;

в) звертає на себе увагу і наявний механізм застосування санкцій за винні та безвинні діяння зазначених юридичних осіб;

г) у системі адміністративних стягнень за чинним законодавством відсутні такі санкції, як обмеження, зупинення та припинення діяльності, яка здійснюється з порушенням вимог, стандартів та нормативів екологічної безпеки, і в той же час, скажімо, Кодекс України про адміністративні правопорушення у системі адміністративних стягнень передбачає позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, — керування транспортними засобами, полювання, які є вичерпними та віднесені до основних адміністративних стягнень, що може застосовуватися виключно

до винних осіб за вказані правопорушення і відповідно до процедур, встановлених цим кодексом;

д) застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності провадиться у спеціальному порядку та органами, які не визначені зазначеним кодексом, за чітко визначені правопорушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки.

Наведені аргументи доказово спростовують і тезу щодо особливого феномену адміністративного реагування на неправомірні дії, оскільки чітких ознак у теоретично-прикладному значенні очевидно недостатньо, враховуючи, що обмеження, призупинення чи припинення правопорушення свідчить про функціональну спрямованість визначених законодавством санкцій, які реалізуються в площині не управлінських регулятивних, а особливого стану охоронних правовідносин екологічної безпеки, яким притаманні усі ознаки юридичної відповідальності.

Не відіграє вирішальної ролі й те, що прийняття рішення про обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності деякими виконавчо-розпорядчими, контрольними органами та органами місцевого самоврядування — це не єдиний, до того ж не винятковий метод забезпечення виконання зобов'язань у сфері екологічної безпеки шляхом застосування державно-правового примусу до правопорушників. Очевидно, що це є паліативне законодавче застереження, беручи до уваги можливість застосування зазначених санкцій і органами правосуддя, а отже їх рішення та рішення органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування мають у цьому разі характер юрисдикційних, спрямованих на обмеження, зміну та припинення порушення прав громадян на екологічну безпеку. І якщо обмеження та зупинення можуть відмінятися, то припинення є остаточним і не підлягає поновленню, тобто містить елементи та ознаки покарання винних (безвинних) осіб за вчинений делікт.

Варто додати, що ухилення винних правопорушників від виконання рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є підставою для притягнення їх до юридичної відповідальності — майнової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідно до вимог законодавства України.

Це однаковою мірою поширюється також і на посадових осіб, якщо з їхньої вини були прийняті рішення та застосовані не-

331

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

330

обґрунтовані санкції щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій.

Отже, проведений аналіз дозволяє констатувати наявність у чинному законодавстві значної частини норм, які у сукупності створюють правове підґрунтя для кваліфікації та застосування превентивної (попереджувальної) еколого-правової відповідальності за екологічні правопорушення та, зокрема, порушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки, які характеризуються самостійним складом правопорушень, їхнім предметом, об'єктним, суб'єктним складом, наявністю специфічних санкцій, що застосовуються до осіб, які їх допустили, та механізмом виконання.

З метою вдосконалення правового забезпечення цього виду відповідальності доцільно закріпити відповідні положення у спеціальному законі, який би гарантував застосування відповідних засобів примусу до осіб у разі порушення ними права громадян на екологічну безпеку, як одного з ефективних напрямів реалізації державної екологічної політики в Україні.

Література та нормативно-правові акти

І.Андрейцев B.J. Екологічне право: Курс лекцій у схемах. — К.: Вентурі, 1996. — С. 194.

2. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 46. — Ст. 637.

4. Петров BJB. Зкологическое право России. — М.: Бек, 1997. — Ст. 249.

5. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 24. — Ст. 189.

6. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 50. — Ст. 678.

7. Закон України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 9 лютого 2001 р. // Голос України. — 2001. — 6 березня.

8. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

9. Лейст О.І. Санкций й ответственность по советскому праву. — М., 1981. — С. 7.

10. Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів. Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. // ЗПУ України. — 1996. — № 18. — Ст. 505.

ІІ.Андрейцев BJ. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки // Екологічне право. Особлива частина: Підручник. Повний академічний курс / За ред. акад. АПрН України В.І. Ан-дрейцева. — К.: Істина, 2001. — С. 49.

12. Синайский В.И. Русское гражданское право. — Вьга. II. — Кіев-ь: Прогресе, 1918. — С. 143.

13. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 20. — Ст. 249.

Вищенаведене дозволяє констатувати, що за своїм призначенням санкції — обмеження, зупинення та припинення діяльності — спрямовані на попередження екологічних правопорушень, зокрема у сфері законодавства про екологічну безпеку, і застосовуються до осіб, з вини або без вини яких вони скоюються, що вказує на виконання ними превентивної функції в екологічних правовідносинах і дозволяє констатувати наявність у системі екологічного законодавства та основному його блоці — законодавстві про екологічну безпеку спеціальної превентивної екологічно-правової відповідальності.

Відповідно до Порядку про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища суб'єктами цієї відповідальності є виключно юридичні особи, що допускають встановлені екологічні правопорушення незалежно від форм власності, на базі якої здійснюється така діяльність.

У зазначеному Порядку спеціально уточнюється категорія "підприємства" як узагальнений термін, тотожний таким суб'єктам правовідносин, як власне підприємства, установи й організації. Отже можна говорити про загальний об'єкт — "підприємства", а також про різновиди підприємств — підприємства, установи й організації, які в кожному конкретному випадку виступають спеціальним суб'єктом правовідносин превентивної еко-лого-правової відповідальності.

Слід взяти до уваги ту обставину, що це можуть бути найрізноманітніші юридичні особи із відповідною організаційно-правовою формою, зокрема державні (тобто казенні), колективні (кооперативні) та приватні підприємства, які здійснюють вказану діяльність як легалізовані юридичні особи.

Проте дія цього нормативного акта за логікою сучасного законодавства не може поширюватись на приватних підприємців, які здійснюють відповідну діяльність без створення юридичної особи, що навряд чи відповідає сучасній екологічній та економічній політиці, оскільки поза межами державно-правового впливу можуть залишатися досить небезпечні сфери діяльності, які порушують права громадян на екологічну безпеку, але до них з огляду на викладене не можна застосовувати відповідних санкцій. У цьому аспекті слід враховувати, що приймався зазначений Порядок у 1992 році й екстраполювався на дію у правовому полі

322

Право громадян на екологічну безпеку

Розділ IV

323

перехідного періоду від планової до ринкової економіки, а тому об'єктивно не міг врахувати тих новацій, які увійшли у практику правозастосування, правозахисної діяльності та законодавчого регулювання останніх років.

На сьогодні накопичено відповідний позитивний та негативний досвід реалізації превентивної екологічно-правової відповідальності. Робиться спроба теоретичного дослідження цього правового феномену, об'єктивного розкриття його юридичної природи, відповідних правовідносин, у яких він реалізується, що дозволяє більш предметне окреслити роль цієї відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі, юридичної відповідальності в екологічному законодавстві особливо та у забезпеченні реалізації та захисту права громадян на екологічну безпеку зокрема.

Започаткована правотворча новація становить безперечний теоретично-практичний інтерес, і, враховуючи, що йдеться про різновид відповідальності, автор важає за доцільне ці питання закріпити у спеціальному законі України про порядок обмеження, зупинення та припинення діяльності осіб у разі порушення ними екологічного законодавства, передбачивши суб'єктами відповідальності як юридичних, так і фізичних осіб.

Чинний порядок застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності юридичних осіб у разі порушення ними екологічного законодавства дозволяє визнати відповідальними суб'єктами підприємства, установи та організації іноземних держав, представництв, міжнародних урядових та поза-урядових організацій, включаючи підприємства з іноземним елементом тощо, що безумовно є виправданим з точки зору рівної можливості їхньої участі у різних секторах виробництва і забезпечення конституційного права громадян на екологічну безпеку. При цьому варто взяти до уваги ту обставину, що підприємства, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, мають володіти спеціальною правосуб'єктністю на підставі окремого спеціального дозволу на здійснення такої діяльності.

Отже, суб'єктами відповідальності за визначеним порядком можуть бути спеціальні правосуб'єктні або праводеліктні особи, для яких дотримання вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів цієї сфери є імперативним, враховуючи, що такий обов'язок підприємств, які експлуатують об'єкти підвищеної небезпеки або здійснюють відповідно екологічно небезпечну діяльність, має кореспондувати суб'єктивному праву громадян на екологічну безпеку.

З об'єктивного погляду правопорушення, за які можуть застосовуватися обмеження, зупинення та припинення, мають характеризуватися діяльністю, що здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього середовища, зокрема з порушенням нормативів екологічної безпеки (в широкому розумінні — екологічних нормативів) та екологічних стандартів, отже тут ідеться переважно про активну форму дій, тобто діяльність.

Проте, як засвідчує практика, численні правопорушення у цій сфері допускаються внаслідок недотримання нормативів екологічної безпеки, її вимог та екологічних стандартів у результаті пасивної форми, тобто бездіяльності, що може створювати певні колізії у разі кваліфікації та оцінки дій правопорушників. З метою ліквідації зазначеної прогалини доцільно у разі кодифікації чинного законодавства у цій сфері уточнити вищезазначені положення, що мають важливе практично-оцінювальне значення для ефективного застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності.

Із суб'єктивного боку значна частина правопорушень, зокрема порушення екологічних вимог у різних сферах господарської, наукової, інноваційної та іншої діяльності, перевищення нормативів екологічної безпеки та їхніх різновидів, порушення права громадян на екологічну безпеку тощо характеризуються навмисними винними діями правопорушників. І тільки незначна частина правопорушень вчинюється у формі необережності: впровадження відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем, введення в дію підприємств тощо без урахування вимог екологічної безпеки, незабезпечення у процесі виробництва заходів, спрямованих на запобігання викидів і скидів у навколишнє природне середовище небезпечних для здоров'я і життя людей об'єктів довкілля.

Окремі правопорушення можуть заподіюватись як навмисно, так і з необережності, зокрема через недотримання під час реалізації об'єкта екологічної експертизи вимог забезпечення екологічної безпеки, передбачених висновком цієї експертизи, та ін.

Варто зазначити, що наведений Порядок не вказує на форму вини як суб'єктивний чинник скоєння правопорушення та не пов'язує цю обставину із застосуванням конкретних превентивних санкцій — обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, а тому вони можуть застосовуватися незалежно від форми вини правопорушника.

324

325

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Можна допустити лише як виняток застосування припинення екологічно небезпечної діяльності, враховуючи систематичний характер порушень нормативів екологічної безпеки й екологічних стандартів та беручи до уваги, що такі діяння є глибоко усвідомлені відповідальними особами, але з об'єктивних причин ці правопорушення не можуть бути усунені через технічні, економічні та інші обставини.

Проте, доцільно взяти до уваги й такі міркування, що юридичне не передбачені для застосування обмеження, зупинення та припинення саме екологічно небезпечної діяльності.

Застосування вказаних санкцій за здійснення екологічно небезпечної діяльності е винятком із загальних правил, оскільки вони реалізуються виключно щодо володільців джерел підвищеної екологічної небезпеки, тобто за екологічний ризик, під яким слід розуміти встановлену нормами екологічного законодавства обставину, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення правовідносин щодо здійснення діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, що визначає формування і реалізацію спеціальної правосуб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлення, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населенню, обумовлює особливий режим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання вимог забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки [11]. Цей ризик виступає тим суб'єктивним чинником, що обумовлює наявність у праві та законодавстві безвинної відповідальності, або об'єктивно визнаної відповідальності за випадок, що отримала у свій час назву легалізованої відповідальності [12], яка базується на принципі причинного зв'язку, або відповідальності заГзаконом.

Сучасне екологічне законодавство, зокрема Закон України "Про охорону навколишнього природного середовища" від 25 червня 1991 року (ст. 69) передбачає можливість настання такої відповідальності за шкоду, заподіяну особі джерелом підвищеної екологічної небезпеки, якщо її заподіювачі не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних природних явищ або навмисних дій самих потерпілих.

У нашому випадку застосування відповідальності шляхом обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності не пов'язується із завданням відповідної шкоди, а лише за самий факт порушення нормативів екологічної безпеки,

вимог чи екологічних стандартів незалежно від настання негативних наслідків, що ймовірно дає підстави пов'язувати його з відповідальністю за власне екологічний ризик, як суб'єктивну ознаку правопорушення.

Проте це може бути підставою для обґрунтування превентивної еколого-правової відповідальності тільки у разі порушення вимог та нормативів екологічної безпеки.

Складовою превентивної еколого-правової відповідальності є механізм застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності, який включає організаційно-інсти-туційне та розпорядчо-виконавче забезпечення і реалізацію санкцій. Відповідно до встановленого Порядку застосування їх здійснюється на підставі рішення про обмеження, тимчасову заборону чи припинення відповідної діяльності підприємств, яке підлягає виконанню у строки, що зазначаються у цьому рішенні. Право на прийняття таких рішень відповідно до Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" надається таким органам державної виконавчої та судової влади:

1. Обмеження та зупинення екологічно небезпечної діяльності підприємств і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форм власності:

а) Міністерству екології та природних ресурсів України та його органам на місцях (ст. 20);

б) місцевим радам (ст. 15).

2. Обмеження або зупинення (тимчасове) екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій, не підпорядкованих органам влади Автономної Республіки Крим, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

3. Прийняття рішень про зупинення (тимчасове) або припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та підпорядкування надано Кабінету Міністрів України (ст. 17).

326

Розділ IV

4. Припинення екологічно небезпечної господарської діяльності підприємств, установ, організацій, що перебувають у підпорядкуванні АРК, — Верховній Раді АРК (ст. 14).

5. Припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування — місцевим радам (ст. 15).

6. Припинення екологічно небезпечної діяльності за позовами органів прокуратури:

а) судам;

б) арбітражним судам (ст. 37).

7. Накладення заборони на екологічно небезпечну діяльність за позовами громадян України судовими органами та на їхню вимогу — іншим уповноваженим органам держави відповідно до Закону України "Про власність" (ст. 10) [13].

Із викладеного випливає, що на законодавчому рівні немає чіткого визначення про те, які органи приймають рішення щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності та які органи здійснюють виконання таких рішень, тобто реального забезпечення застосування вищеназваних превентивних санкцій.

У зв'язку з цим чинний порядок потребує законодавчого корегування в частині чіткої легалізації органів, уповноважених на прийняття рішень щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності в частині їх застосування за конкретні правопорушення.

З огляду на практичні потреби забезпечення права громадян на екологічну безпеку, підвищення дієвості передбачених санкцій вважаємо за доцільне спростити механізм їх застосування, передбачивши переважно судовий, судово-арбітражний порядок обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій за поданням органів спеціального екологічного контролю Мінекоресурсів України, органів прокурорського нагляду та за позовами громадян, право на екологічну безпеку яких порушено, чи громадських об'єднань, інших правозахисних організацій, які діють в інтересах захисту права громадян на екологічну безпеку. Це стало б додатковою демократичною гарантією захисту прав громадян на екологічну безпеку від будь-якої загрози природного та техногенного походження.

Водночас варто взяти до уваги, що експлуатація екологічно небезпечних об'єктів, інших джерел екологічної небезпеки у межах

327

Право громадян на екологічну безпеку

окремих структурних підрозділів або окремого устаткування, технологічного процесу можуть створювати підвищену загрозу для здоров'я та життя працівників підприємств, установ, організацій, а також для довкілля та інших громадян, що мешкають або перебувають у зоні впливу таких джерел, що потребує оперативного втручання з метою зниження екологічного ризику для оточуючих.

З цією метою було б доцільно надати право виносити постанову про обмеження експлуатації джерел та об'єктів підвищеної екологічної небезпеки у межах окремих структурних підрозділів підприємств, установ, організацій та тимчасове призупинення їх експлуатації органам Державного екологічного контролю, зокрема Державній екологічній інспекції, з метою оперативного реагування на порушення вимог екологічної безпеки на певний термін, скажімо до одного місяця, тобто на час вжиття необхідних організаційно-технічних, економічних заходів, спрямованих на приведення їх експлуатації у відповідність до встановлених спеціальними дозволами вимог.

У разі невиконання застосованих важелів доцільно надати їм право звертатися до судових органів з вимогою відповідно про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності в цілому підприємства, установи, організації та сприяти органам виконавчої служби у реалізації відповідних судових рішень.

Відповідно до чинного Порядку не допускається застосування термінової тимчасової заборони (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності, якщо це може призвести до виникнення аварійної ситуації. Йдеться про ризиковані виробництва, термінове зупинення або припинення яких здатне порушити технологічні умови і спричинити настання технічних несправностей аварійного характеру. Отже, застосування вищезазначених санкцій мусить мати індивідуально-конкретний характер з урахуванням ступеня ризикованості діяльності, що здійснює підприємство, установа, організація, і переведення її у безпечний безаварійний стан експлуатації з подальшим призупиненням чи повним припиненням технічної та технологічної експлуатації.

Слід також зазначити, що державні органи, що прийняли рішення про обмеження, зупинення чи припинення екологічно небезпечної діяльності, або у разі їх скасування зобов'язані у тридобовий термін надіслати відповідну інформацію радам, на території яких розташовані підприємства, установи, організації та інші джерела підвищеної екологічної небезпеки.

329

328

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

Чинним порядком передбачається можливість відновлення діяльності підприємств, яку було тимчасово заборонено (зупинено) виключно з письмового дозволу органу, який прийняв таке рішення, або його вищого органу, якщо наявна відповідна інсти-туційно-організаційна структура.

При цьому рішення про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення екологічно небезпечної діяльності може бути оскаржене у судовому порядку відповідним підприємством, установою, організацією.

Викладені положення дозволяють констатувати юрисдикцій-ний характер рішень органів щодо застосування відповідних санкцій за порушення вимог, нормативів екологічної безпеки та екологічних стандартів, оскільки йдеться про зміну, обмеження та позбавлення прав осіб, які допустили відповідні правопорушення, хоча, як бачимо, вони застосовуються як судовими органами, так і органами, що наділені владними повноваженнями щодо контролю та вжиття юрисдикційних засобів заборонного спрямування.

Вищезазначені положення та міркування дають достатньо підстав для узагальненого висновку про те, що цей різновид юридичної відповідальності необґрунтовано ототожнювати з адміністративною відповідальністю, оскільки:

а) він не передбачений адміністративним законом, зокрема Кодексом України про адміністративні правопорушення у частині визнання відповідних складів правопорушення;

б) суб'єктами адміністративної відповідальності переважно визнаються громадяни або посадові особи, а в аналізованих положеннях ідеться виключно про юридичні особи — підприємства, установи, організації за правопорушення в галузі екологічної безпеки;

в) звертає на себе увагу і наявний механізм застосування санкцій за винні та безвинні діяння зазначених юридичних осіб;

г) у системі адміністративних стягнень за чинним законодавством відсутні такі санкції, як обмеження, зупинення та припинення діяльності, яка здійснюється з порушенням вимог, стандартів та нормативів екологічної безпеки, і в той же час, скажімо, Кодекс України про адміністративні правопорушення у системі адміністративних стягнень передбачає позбавлення спеціального права, наданого громадянинові, — керування транспортними засобами, полювання, які є вичерпними та віднесені до основних адміністративних стягнень, що може застосовуватися виключно

до винних осіб за вказані правопорушення і відповідно до процедур, встановлених цим кодексом;

д) застосування обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності провадиться у спеціальному порядку та органами, які не визначені зазначеним кодексом, за чітко визначені правопорушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки.

Наведені аргументи доказово спростовують і тезу щодо особливого феномену адміністративного реагування на неправомірні дії, оскільки чітких ознак у теоретично-прикладному значенні очевидно недостатньо, враховуючи, що обмеження, призупинення чи припинення правопорушення свідчить про функціональну спрямованість визначених законодавством санкцій, які реалізуються в площині не управлінських регулятивних, а особливого стану охоронних правовідносин екологічної безпеки, яким притаманні усі ознаки юридичної відповідальності.

Не відіграє вирішальної ролі й те, що прийняття рішення про обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності деякими виконавчо-розпорядчими, контрольними органами та органами місцевого самоврядування — це не єдиний, до того ж не винятковий метод забезпечення виконання зобов'язань у сфері екологічної безпеки шляхом застосування державно-правового примусу до правопорушників. Очевидно, що це є паліативне законодавче застереження, беручи до уваги можливість застосування зазначених санкцій і органами правосуддя, а отже їх рішення та рішення органів державної виконавчої влади й місцевого самоврядування мають у цьому разі характер юрисдикційних, спрямованих на обмеження, зміну та припинення порушення прав громадян на екологічну безпеку. І якщо обмеження та зупинення можуть відмінятися, то припинення є остаточним і не підлягає поновленню, тобто містить елементи та ознаки покарання винних (безвинних) осіб за вчинений делікт.

Варто додати, що ухилення винних правопорушників від виконання рішень про обмеження, тимчасову заборону (зупинення) та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств є підставою для притягнення їх до юридичної відповідальності — майнової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної відповідно до вимог законодавства України.

Це однаковою мірою поширюється також і на посадових осіб, якщо з їхньої вини були прийняті рішення та застосовані не-

331

Розділ IV

Право громадян на екологічну безпеку

330

обґрунтовані санкції щодо обмеження, зупинення та припинення екологічно небезпечної діяльності підприємств, установ, організацій.

Отже, проведений аналіз дозволяє констатувати наявність у чинному законодавстві значної частини норм, які у сукупності створюють правове підґрунтя для кваліфікації та застосування превентивної (попереджувальної) еколого-правової відповідальності за екологічні правопорушення та, зокрема, порушення вимог, стандартів і нормативів екологічної безпеки, які характеризуються самостійним складом правопорушень, їхнім предметом, об'єктним, суб'єктним складом, наявністю специфічних санкцій, що застосовуються до осіб, які їх допустили, та механізмом виконання.

З метою вдосконалення правового забезпечення цього виду відповідальності доцільно закріпити відповідні положення у спеціальному законі, який би гарантував застосування відповідних засобів примусу до осіб у разі порушення ними права громадян на екологічну безпеку, як одного з ефективних напрямів реалізації державної екологічної політики в Україні.

Література та нормативно-правові акти

І.Андрейцев B.J. Екологічне право: Курс лекцій у схемах. — К.: Вентурі, 1996. — С. 194.

2. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 46. — Ст. 637.

4. Петров BJB. Зкологическое право России. — М.: Бек, 1997. — Ст. 249.

5. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 24. — Ст. 189.

6. Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 50. — Ст. 678.

7. Закон України "Про об'єкти підвищеної небезпеки" від 9 лютого 2001 р. // Голос України. — 2001. — 6 березня.

8. Відомості Верховної Ради України. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

9. Лейст О.І. Санкций й ответственность по советскому праву. — М., 1981. — С. 7.

10. Перелік видів діяльності, що належать до природоохоронних заходів. Затв. пост. Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 р. // ЗПУ України. — 1996. — № 18. — Ст. 505.

ІІ.Андрейцев BJ. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки // Екологічне право. Особлива частина: Підручник. Повний академічний курс / За ред. акад. АПрН України В.І. Ан-дрейцева. — К.: Істина, 2001. — С. 49.

12. Синайский В.И. Русское гражданское право. — Вьга. II. — Кіев-ь: Прогресе, 1918. — С. 143.

13. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 20. — Ст. 249.