Административное право

Васильев Л.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2002.— 288 с.
Глава II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ИХ РОЛЬ В ОБЕСПЕЧЕНИИ

ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Административно-правовые нормы представляют собой установленные или санкционированные государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и (по мере необходимости) прекращающихся в сфере функционирования механизма государственной исполнительной власти.1 С помощью этих норм обеспечивается регулирование общественных отношений, которые складываются в различных сферах деятельности органов государственной исполнительной власти, включая осуществление ими управленческих, правоохранительных и правообеспе-

1 Алехин А.Л., Кармелицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.— М.: «Зерцало», «Теис», 1996.— С. 47.

27

чительных функций. С учетом этого в системе административно-правовых норм можно выделить нормы, регулирующие управленческие и правообеспечительные общественные отношения и образующие в своей совокупности управленческое право, и нормы, которые регулируют правоохранительные отношения, образующие так называемое «полицейское право». При этом, управленческое и полицейское право тесно взаимосвязаны и взаимодействуют друг с другом, поскольку регулируют общественные отношения, которые складываются в реально взаимосвязанных сферах общественной жизни. Без обеспечения надлежащего публичного общественного порядка невозможно эффективное осуществление задач и функций государственного управления.

Вместе с тем особенностью управленческого права является то, что его нормы регулируют отношения, в которых (в отличие от полицейских отношений) одной из сторон всегда выступает орган государственного управления или его представитель (должностное лицо), в организационном подчинении которых находятся определенные объекты управления (предприятия, учреждения, организации, их структурные подразделения, звенья и т.п.), либо они выступают в качестве инстанции, на которую закон возлагает односторонне властное решение вопросов обеспечения прав и законных интересов граждан (их организаций). Эти отношения всегда связаны с деятельностью аппарата государственного управления независимо от того, действует ли он в границах государственной исполнительной власти, образуя ее основу, либо обслуживает другие ветви государственной власти: законодательную и судебную1 (как это имеет место в случае осуществления ввутриорганизацион-ной деятельности). Однако, независимо от названных особенностей двух составных частей административного права, регулятивная роль его правовых норм выражается в следующих реальных проявлениях:

во-первых, административно-правовые нормы обеспечивают организацию и функционирование всей системы государственной исполнительной власти, включая органы государственного управления, правоохранительные органы и органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции;

1 Бельский К.С.

Феноменология административного права.— Смоленск, 1995.— С. 75.

28

. во-вторых, административно-правовые нормы определяют границы должного и возможного поведения в сфере действия органов государственной исполнительной власти и служат интересам установления и поддержания прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, которые возникают в процессе функционирования этих органов;

в-третьих, административно-правовые нормы в отличие от норм многих других отраслей права, достаточно часто устанавливаются в процессе непосредственной реализации функций органов государственной исполнительной власти самими же этими органами;

в-четвертых, административно-правовые нормы во многих случаях используются как средство регулирования общественных отношений, составляющих предмет других отраслей права (в частности, финансовых, трудовых, земельных и других) и обеспечивают административно-правовую защиту этих отношений (посредством применения административного принуждения и института административной ответственности);

наконец, в-пятых, административно-правовые нормы в отличие от норм других отраслей права имеют свои собственные средства защиты регулируемых ими общественных отношений, которые используются органами государственной исполнительной власти в особом внесудебном процессуальном порядке.

Таким образом, анализ реальных проявлений реализации административно-правовых норм показывает, что они имеют определенные специфические особенности, которые должны быть учтены при характеристике их роли и функционального назначения в процессе осуществления задач и функций органов государственной исполнительной власти.

Прежде всего заслуживает внимания 'вопрос о соотношении правоприменительной (правоисполнительной) и нормотворческой (правоустановительной) деятельности указанных органов, которая осуществляется ими в процессе реализации задач и функций государственной исполнительной власти. В функциях органов государственной исполнительной власти выражаются целевая нагрузка и содержание их деятельности. Они охватывают не только цели и задачи, которые ставит государство перед органами исполнительной власти, но и средства, которые при-

29

меняются этими органами для достижения соответствующих целей. Поэтому, раскрывая содержание и целевую направленность функций государственной исполнительной власти, можно получить целостное и достаточно четкое представление о роли административно-правовых норм, которые используются в качестве средства организации и обеспечения условий для развития общественных отношений, возникающих в сфере реализации исполнительной власти.

Основным назначением органов государственной исполнительной власти является исполнение (проведение в жизнь) требований законов и основанных на них подзаконных правовых актов. Эта задача осуществляется путем возложения на указанные органы обязанности по непосредственному государственному руководству хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством на основе принятия ими соответствующих управленческих решений, облекаемых в форму актов государственного управления, и обеспечения исполнения этих решений с помощью осуществления контроля за проведением их требований в жизнь. Практически исполнение требований законов, принимаемых органами государственной законодательной власти, не может быть реализовано иначе как через аппарат подконтрольных и подотчетных им органов государственной исполнительной власти, которые имеют определенную материальную базу в виде подчиненных либо подведомственных им предприятий, учреждений и организаций. При этом требования законов реализуются органами государственной исполнительной власти в различных вариантах. Эти органы могут осуществлять широкий круг юридически властных полномочий, которые отнесены к их компетенции законом, или изданными на его основе иными нормативными актами (например, Указами Президента, постановлениями Кабинета Министров и т.п.). Однако, общим требованием, которое должны соблюдать все без исключения органы государственной исполнительной власти, является строгое следование предписаниям закона (т.е. требование подзаконности их деятельности).

Под законность реализации государственной исполнительной власти имеет важнейшее, принципиальное значение в силу того, что в процессе исполнительной и распо-' рядительной деятельности различных органов государственной исполнительной власти (органов государственного

управления, правоохранительных органов, органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции) в первую очередь должны исполняться прямые веления закона. Их главная задача заключается в осуществлении творческой организационной, целенаправленной деятельности, содержание которой определяется объектом управления и способом воздействия на него.

Так, организация государственного руководства экономикой и социально-культурным строительством обусловливает необходимость закрепления в нормах административного права регулятивно-управленческих функций органов государственной исполнительной власти, выражающихся в прогнозировании, планировании, регулировании, координации и контроле, осуществляемых в области организации производства, народного образования, науки, социального обеспечения, культуры и т.д.

Организация охраны общественного порядка требует осуществления административного надзора, контроля, реализации правообеспечительной функции соответствующими правоохранительными органами, а также применения ими в необходимых случаях мер административного принуждения.

Актуализация проблемы защиты законных интересов, прав и свобод граждан, которая выделяется в Конституции Украины в качестве самостоятельной задачи государственных органов (ст.ст. 3, 21-24, 55) ставит на повестку дня вопрос о выделении еще одного направления деятельности органов государственной исполнительной власти — а именно, деятельности по обеспечению защиты прав и свобод граждан в различных сферах общественной жизни.

Иными словами, общие нормы, сформулированные в законе, должны исполняться и применяться органами госу-

Дарственной исполнительной власти в связи с конкретными обстоятельствами и с учетом места и времени их реализации. При этом соответствующие органы (должностные лица) либо издают непосредственные предписания (например, приказ о назначении на должность), либо совершают определенные действия, содержание которых составляет исполнение прямых предписаний закона (например, проверка соблюдения паспортного режима). В любом случае закон предопределяет не только направленность, но и

; содержание этих юридически властных действий органов

государственной исполнительной власти.

30

31

Вместе с тем в процессе осуществления требований закона и реализации возложенных функций соответствующие органы государственной исполнительной власти в ряде случаев могут самостоятельно разрабатывать и устанавливать юридически обязательные (иногда общеобязательные) правила поведения. С этой целью за соответствующими органами государственной исполнительной власти действующим законодательством закрепляются полномочия по установлению правовых норм, т.е. по осуществлению ими нор-мотворческой (правоустановительной функции). Иногда эти органы самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, которые вообще не регламентированы законом (например, в случае принятия экстренных мер по организации борьбы с эпидемиями, стихийными бедствиями и т.п.).

Это значит, что для административно-правовых норм характерно юридическое опосредование такой деятельности, в процессе которой не только используются законы, но и осуществляется конкретизация и детализация их требований применительно к конкретным обстоятельствам места и времени. Налицо, следовательно, специфические особенности административно-правовых норм, которые несут в своем содержании двойную «нагрузку»: правоустановительную (обусловленную нормотворческой деятельностью органов государственной исполнительной власти) и правоприменительную (связанную с непосредственным и прямым исполнением ими требований закона). Между этими функциями административно-правовых норм существует теснейшая взаимосвязь, в рамках которой реализуются закономерности административно-правового регулирования общественных отношений. Эти закономерности проявляются прежде всего в том, что нормотворчество органов государственной исполнительной власти по своей сути и содержанию служит целям их право-применительной деятельности (т.е. исполнению требований законов). Это подтверждается, в частности, правовой природой и функциональным назначением нормативных актов органов государственной исполнительной власти, которые издаются не только на основе, но и «во исполнение» законов. Именно задачей обеспечения исполнения законов предопределяются содержание и целевая направленность нормативных актов, которые издаются органами государственной исполнительной власти. Она определяет резуль-

32

таты административного нормотворчества, осуществляемого в процессе реализации этими органами предоставленной им компетенции.

Вместе с тем далеко не вся совокупность действующих административно-правовых норм исчерпывается теми нормами, которые устанавливаются органами государственной исполнительной власти. Значительная часть этих норм содержится в текущих законах. Практически в каждом законе, посвященном организации государственного управления, охране общественного порядка или защите прав и законных интересов граждан, содержатся нормы административного права. С помощью этих норм определяются основные принципы и решаются задачи формирования и функционирования механизма государственной исполнительной власти (создаются соответствующие органы государственной исполнительной власти, закрепляются их функции и полномочия, определяется конституционный статус граждан и субъектов исполнительной власти как участников управленческих отношений и т.д.). При этом существует определенная иерархия административно-правовых норм, в силу которой наполненные аналогичным юридическим содержанием эти нормы не равнозначны по своей юридической силе. Если нормы, содержащиеся в Конституции и текущих законах, определяют основные направления и параметры государственной исполнительно-распорядительной деятельности соответствующих органов исполнительной власти и возникающих при этом общественных отношений, то административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, являются вторичными, производными. Они возникают на основе подзаконной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной исполнительной власти, которые в процессе осуществления возложенных на них задач и реализации предоставленных им полномочий издают правовые нормативные акты управления, содержащие административно-правовые нормы. Отсюда подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм.

Подзаконный характер административно-правовых норм, формулируемых непосредственно органами государственной исполнительной власти, определяет как юридическую силу, так и функциональное назначение этих норм,

33

которые выражаются в обеспечении действенности конституционных и иных законодательных юридических предписаний. Поскольку многие нормы законов не имеют прямого действия и представляют собой наиболее общие правила поведения, абстрагирующиеся от конкретных обстоятельств и условий их применения, постольку нормы, формулируемые органами, государственной исполнительной власти, служат одним из важнейших юридических средств, с помощью которого конституционным нормам и нормам закона придается характер реального работающих правовых установлений. Иначе говоря, создаваемые на основе и во исполнение Конституции и текущих законов административно-правовые нормы, содержащиеся в актах органов государственной исполнительной власти, несут основную нагрузку по непосредственному проведению в жизнь требований законов в различных сферах деятельности указанных органов, включая экономику, социально-культурное и административно-политическое строительство.

Таким образом, специфика государственной деятельности, в которой используются административно-правовые нормы, своеобразие регулируемых ими общественных отношений, а также место этих норм в иерархической системе существующих правовых установлений определяют как содержание, так и функциональное назначение и роль административно-правовых норм в осуществлении одного из важнейших видов государственной деятельности — практического функционирования механизма государственной исполнительной власти.

вернуться к содержанию
вернуться к списку источников
перейти на главную страницу

Релевантная научная информация:

  1. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — 704 с. - Теория государства и права
  2. § 2. Генезис вадобщинных структур и образование протогосударств - История государства и права
  3. Глава 19. Средневековое государство в Византии - История государства и права
  4. § 2. ФИЛОСОФСКИЕ КОНЦЕПЦИИ ПРАВА - Философия права
  5. § 1. Понятие, социальные функции и полномочия парламента - Конституционное право
  6. § 3. Статус парламентария - Конституционное право
  7. § 5. Законодательный процесс - Конституционное право
  8. § 1. Глава государства - Конституционное право
  9. § 1. Общая характеристика - Конституционное право
  10. § 1. Территориальное устройство государства - Конституционное право
  11. § 1. Конституционное право как отрасль права в зарубежных странах - Конституционное право
  12. § 1. Понятие конституции - Конституционное право
  13. § 1. Государство - Конституционное право
  14. 6. Основные черты и особенности Конституции Российской федерации 1993 г. - Конституционное право
  15. 1. Сущность и конституционные основы народовластия - Конституционное право
  16. 4. Особенности федеративного устройства Российской Федерации - Конституционное право
  17. 2. Правовой статус Европейского союза (ЕС) - Конституционное право
  18. 5. Особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации - Конституционное право
  19. 2. Органы юстиции - Конституционное право
  20. § 1. Понятие и виды источников трудового права - Трудовое право

Другие научные источники направления Административное право:

    1. Студеникина М. С.. Что такое административная ответственность?. 1990
    2. Колпаков В. К.. Адміністративне право України: Підручник.. 1999
    3. Ю.П. Битяк, Б.В. Зуй. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. 1999
    4. Бандурко О.М. . Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник. 2000
    5. Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. 2002
    6. Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец.. 2003