Административное право

Васильев Л.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2002.— 288 с.
Глава I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СФЕРЫ

ДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ

НОРМ И АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ

ОТНОШЕНИЙ

Приступая к изучению административно-правовых норм и административнО'Правовых отношений, необходимо прежде всего определить специфику той сферы общественной жизни, где эти нормы и отношения формируются, развиваются и реализуют свои организационные потенции. С этой целью в первую очередь следует обратить внимание на материальную базу административного права в виде специфической общественной деятельности, при осуществлении которой складываются определенные общественные отношения, составляющие предмет данной отрасли.

Как показывает анализ специфики предмета и метода административно-правового регулирования, эта материальная база представляет собой деятельность по осуществлению функций государственного управления, которая, в свою очередь, предполагает реализацию управленческих, правоохранительных и правообеспечительных государственных функций как внутри государственного аппарата (включая внутриорганизационные связи и отношения в органах власти, суда и прокуратуры), так и во вне его — в процессе воздействия на объекты, подчиненные или подвластные органам государственной исполнительной власти. При этом, когда речь идет о государственном управлении, как деятельности органов исполнительной власти, термин «государственное управление» употребляется в смысле внешневласт-ного воздействия этих органов на подчиненные или подвластные им объекты (предприятия, учреждения, органи-

18

зации, граждан и т.п.). Когда же говорят о государственном управлении, как любом властном воздействии одних органов государства на другие органы и организации, с которыми устанавливаются вертикальные и горизонтальные управленческие связи,1 то имеют в виду деятельность, выражающуюся в комплексе взаимосвязанных организационно-правовых воздействий государственных органов на объекты управления2 с включением в сферу этого воздействия как внутренних (возникающих в органах власти, суда и прокуратуры), так и внешних организационных отношений (возникающих в процессе функционирования органов государственной исполнительной власти). Иными словами, речь идет о том, что объектом административно-правового регулирования являются не только внеш-неуправленческие организационные отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной исполнительной власти, но и отношения внутриорганизаци-онного, аппаратного характера, которые складываются в процессе функционирования органов прокуратуры, законодательной и судебной власти. Объясняется это тем, что органы законодательной власти, суда и прокуратуры также имеют свой обслуживающий их аппарат внутреннего управления (внутрисистемный управленческий аппарат), в котором работают государственные служащие в качестве экспертов, консультантов, секретарей, делопроизводителей и т.п. Этот аппарат не входит в систему органов исполнительной власти, но его деятельность охватывается понятием государственного внутриорганизационного управления.

Таким образом, понятие «государственное управление» означает практическое осуществление как внутренних (внутрисистемных, аппаратных), так и внешних организационно-управленческих функций (направленных на подчиненные или подвластные органам исполнительной власти объекты). Однако центральное место среди этих функций занимают организационно-управленческие властные функции, осуществляемые органами государственной исполни-

1 Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления.— М.: Юрид. лит., 1980.— С. 57.

2 Бачило И.Л. Функции органов управления.— М.: Юрид. лит., 1976.—С.

43.

19

Г

тельной власти и обеспечивающие целенаправленное организующее воздействие на соответствующие общественные процессы и объекты с целью приведения их в соответствие с определенными общественными закономерностями. Такое воздействие, осуществляемое от имени государства специально уполномоченными на то органами государственной исполнительной власти, которые принято называть органами государственного управления или исполнительно-распорядительными органами (администрацией), принято называть административным воздействием. Отсюда и наименование отрасли — «административное право», т.е. право, обеспечивающее организацию и осуществление государственного управления1 или исполнительно-распорядительной, государственно-властной управленческой деятельности.

Следовательно, государственное управление, как особый вид государственной деятельности, в самом общем виде может быть определено как организующее, направляющее, координирующее и контролирующее воздействие органов государственной исполнительной власти на подчиненные им объекты и упорядочиваемые ими социальные процессы. Это воздействие осуществляется государством через систему своих органов, которые именуются органами государственного управления и представляют собой разновидность органов государственной исполнительной власти.2 Как вода или какая-либо иная жидкость приобретает определенную форму и может находиться только в твердо-объемных сосудах, так и государственное управление, как деятельность и процесс, возможно только в рамках органов государственного управления,3 т.е. специально уполномоченных на то органов государственной исполнительной власти.

1 Латинское слово — «administratio» в переводе на русский язык означает «управление».

2 Эти органы по содержанию их деятельности имеют некоторые характерные отличия от правоохранительных органов, обеспечивающих охрану публичного общественного порядка, которые также являются органами государственной исполнительной власти, но не имеют в своем подчинении каких-либо объектов управления.

3 Бельский К.С. феноменология административного права.— Смоленск., 1995.— С. 53.

20

Будучи организационными структурами исполнительной власти, органы государственного управления выполняют разнообразные задачи по налаживанию чрезвычайно сложной и разветвленной сети организационных отношений, охватывающих различные области общественной жизни, включая экономику, социально-культурное строительство и административно-политическую деятельность. Они осуществляют упорядочение общественных отношений, возникающих в процессе создания и функционирования объектов и субъектов управления, объединяют и координируют деятельность участников управленческих отношений, непосредственно организуют совместный труд людей по использованию ими средств производства и природных ресурсов с целью создания материальных и иных ценностей, формирования духовных и культурных благ, подчиняют эту деятельность целям и задачам государства. В принципе, любые объекты производственной, социально-культурной и административно-политической сферы могут рационально и эффективно функционировать только в адекватных им организационных формах1 и при наличии соответствующего целенаправленного управляющего воздействия. Поэтому всякая совместная деятельность людей в этих сферах всегда предполагает организацию, т.е. объединение участников совместной деятельности путем согласования их воли, сознания и поведения с целью установления определенного порядка, в рамках которого люди, активно сотрудничая в каком-либо общем процессе, подчиняют его содержание задачам и целям совместной деятельности.

Иными словами, главной особенностью государственного управления является то, что оно носит ярко выраженный организационный характер. Причем, в государственно-организованном обществе эта организационная деятельность основывается на законе и носит подзаконный характер. Она направлена на практическое исполнение требований закона и обеспечение нормальной жизни общества: организацию производства материальных и духовных благ, обеспечение личной безопасности граждан, создание условий их материального, духовного и культурного развития и т.п. Так, в соответствии с Конституцией Украи-

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций.— М., Юрид. лит., 1997.— С. 79.

21

вы Кабинет Министров, осуществляющий исполнительную власть, должен руководствоваться конституционными нормами, законами, указами Президента и обеспечивать разработку и предоставление Верховной Раде государственного бюджета, организовывать его исполнение, проводить в Украине единую финансовую, кредитную и денежную политику, осуществлять руководство в области экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, обороны, охраны общественного порядка, экономики и т.д.

Министерства, как центральные органы отраслевого управления, осуществляют функции государственного руководства в области экономики (на транспорте, в капитальном строительстве, в промышленности, сельском хозяйстве, других производственных отраслях); в социально-культурном строительстве (образование, наука, культура, здравоохранение, социальное обеспечение), а также в сфере административно-политической деятельности (оборона, государственная безопасность, охрана общественного порядка и т.д.).

. Государственные комитеты и ведомства в качестве органов специальной компетенции обеспечивают осуществление управленческого воздействия в рамках всей управляющей системы при осуществлении специфической по содержанию управленческой деятельности (аккумуляция, распределение и использование денежных средств — Министерство финансов; получение, обработка, систематизация и предоставление статистических данных — Министерство статистики; предупреждение монополизации тор-гово-посреднической, производственной и иной деятельности — Антимонопольный Комитет) и т.д.

В принципе, деятельность всех названных органов является исполнительной и должна осуществляться только на основе закона. Она является вторичной, производной по отношению к законодательной деятельности.1 Вместе с тем, организуя общественные отношения в различных Сферах общественной жизни, органы государственного управления выступают не как пассивные исполнители требований закона и воли законодательного или вышестоящего по вертикали органа государственного управления, а как органы, обладающие определенными властными полномочия-

1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1.— М., 1994.— С. 7.

22

ми. Они наделены правом предпринимать определенные действия властно-распорядительного характера по отношению к подведомственным им отраслям и объектам, реагировать посредством властных решений на перемены в управленческой ситуации. Объясняется это тем, что органы государственного управления, как субъекты управленческой деятельности, имеют дело с такими общественными связями и отношениями, которые постоянно изменяются. В отличие от законодательных органов, которые работают в относительно стабильной обстановке и имеют время для обдумывания законов, их сравнения с ранее действующими нормативными актами, выслушивания мнения экспертов и представителей других государственных органов, органы государственного управления вынуждены быстро и адекватно реагировать на постоянно изменяющиеся ситуации, которые не могут быть заранее предусмотрены законом. Нередко выходя из одной критической ситуации, связанной с решением незапланированных заранее управленческих проблем, органы государственного управления попадают в другую, зачастую еще более сложную и требующую немедленного управляющего воздействия. Поэтому наряду с возложением обязанностей по исполнению требований законов, органы государственного управления наделяются также определенными властно-распорядительными полномочиями, связанными с изданием нормативных и индивидуальных актов управления, направленных на организацию такого исполнения. Они не только приводят в движение всю государственную административную машину, но и конкретизируют, уточняют пути, средства, способы и механизмы достижения целей, которые имел в виду закон. Иными словами, исполнительная и распорядительная деятельность органов государственного управления осуществляется в неразрывном единстве. Причем, главное содержание такой деятельности выражается в организации правомерного поведения субъектов и объектов управления. Она представляет собой положительную, организующую и творческую деятельность органов исполнительной власти, осуществляющих государственное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Должностные лица аппарата государственного управления, которые обеспечивают фактическое выполнение опре-

23

деленных видов управленческих работ (т.е. реализацию соответствующих управленческих функций) во взаимоотношениях с подчиненным персоналом, опираются на убеждение и различные формы поощрения и стимулирования рядовых государственных служащих. Они организуют, координируют и направляют их совместный труд на осуществление задач и функций государства.

Вместе с тем в случае невыполнения работниками аппарата управления возложенных на них обязанностей, нарушения адресованных им властных предписаний к ним применяется административное принуждение в виде дисциплинарных и административных взысканий, иных мер организационного воздействия, которые позволяют устранить известную «аномалию» в организации общественных отношений в сфере государственного управления.

При этом и дисциплинарная, и административная ответственность применяются специально уполномоченными на то органами государственной исполнительной власти, которые осуществляют правоохранительную, правообеспечительную и юрисдикционную деятельность, представляющую собой вспомогательный, но необходимый элемент государственного управления. Без правоохранительной деятельности этих органов невозможно выполнение задач и функций государственного управления, осуществляемого преимущественно в сфере регулятивных отношений, возникающих на основе правомерного поведения субъектов и объектов управления и образующих главное содержание государственного управления. С помощью правоохранительной деятельности осуществляется эффективная охрана общественного порядка, обеспечивается более четкая и дисциплинированная работа государственного аппарата, своевременно и оперативно защищаются права и законные интересы граждан. Поэтому целостное представление о содержании государственного управления должно включать в себя не только деятельность органов государственного управления по руководству подчиненными им объектами, но и право-обеспечительную и правоохранительную деятельность органов исполнительной власти, которые связаны с обеспечением публичного общественного порядка и защитой прав и законных интересов граждан. Это означает, что понятие «государственное управление» не исчерпывает всего смыслового содержания понятия «реализация исполнитель-

ной власти» и, наоборот, понятие «реализация исполнительной власти», несущее свою специфическую смысловую нагрузку, не может заменить понятия «государственное управление». Скорее всего эти понятия взаимно дополняют друг друга, поскольку государственное управление — это реальность, без которой не может работать государственный механизм.1

На самом деле, любой процесс государственного управления неразрывно связан с реализацией исполнительной власти, которая проявляет себя практически в каждом акте управленческого воздействия. С другой стороны, никакая правообеспечительная, либо правоохранительная деятельность, которая осуществляется специально уполномоченными на то органами исполнительной власти, невозможна без организующего властного государственного руководства этой деятельностью, без государственного управления процессами правовой защиты граждан и обеспечения публичного общественного порядка, который предполагает устойчивость юридических и морально-этических связей, сложившихся в общественной жизни и обеспечивающих нормальные условия жизнедеятельности общества. Иными словами, государственное управление представляет собой вид государственной организационной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то государственно-властными структурами, представленными органами исполнительной власти, которые обеспечивают реализацию исполнения требований законодательства в различных сферах общественной жизни с учетом сложившихся социальных условий и возможностей.

Такое представление о сущности и содержании государственного управления дает возможность в полном объеме охватить весь комплекс взаимосвязанных организационно-правовых воздействий органов государственной исполнительной власти на подведомственные им объекты и области общественных отношений, которые выражаются в функциях государственного управления. При этом под функциями государственного управления понимаются относительно обособленные, устойчивые, самостоятельные и

1 Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Часть 1.— М.: «Зерцало», 1996.— С. 17.

25

24

специализированные виды управленческих работ, определяемые целями и задачами управленческой деятельности.1 В настоящее время с учетом кооперации и разделения труда в аппарате государственного управления к числу функций государственного управления могут быть отнесены следующие:

а) прогнозирование и планирование, выражающиеся в разработке долгосрочных программ деятельности с постановкой подлежащих выполнению задач и указанием способов, приемов и средств их решения;

б) организация структуры аппарата управления и его деятельности во взаимоотношениях с объектами управления, представляющая собой совокупность определенных действий, направленных на формирование организационных структур (органов, учреждений, предприятий) и создание необходимых условий для их нормального функционирования;

в) подбор и расстановка кадров, охватывающие всю работу с личным составом органов государственной исполнительной власти, начиная от подготовки государственных служащих для аппарата государственного управления в специальных учебных заведениях и кончая созданием необходимых материальных и организационных условий для их трудовой деятельности;

г) руководство и координация, выражающиеся в установлении правил и нормативов определенного вида деятельности с целью обеспечения согласованности действий всех структурных подразделений соответствующих органов государственного управления, образующих благодаря этому единую управляющую систему;

д) оперативное регулирование или распорядительство, состоящее в принятии и организации исполнения властных управленческих решений, воплощаемых в юридической форме нормативных и индивидуальных актов управления;

е) надзорно-контролъная функция, предполагающая проверку деятельности подконтрольных объектов с целью обеспечения органов управления информацией о ходе выполнения запланированных работ в соответствии с установ-

1 См.: Бачило И.Л. Функции органов управления.— М. : Наука, 1976.— С. 43.

26

ленными правилами и в нужном направлении или об отклонении от этих правил и направления. Причем, последняя из указанных функций является неотъемлемым элементом текущей управленческой деятельности, без которого невозможно определить состояние управляемого объекта и принять правильное и своевременное управленческое решение, направленное на обеспечение нормального функционирования управляемого объекта в соответствии с заданными целями и задачами.

Таким образом, функциональное содержание государственного управления дает достаточно четкое представление об основных видах и направлениях как внутриорганиза-ционной, так и внешнеорганизационной управленческой деятельности, осуществляемой органами государственной исполнительной власти. В свою очередь это позволяет определить роль и конкретное назначение административно-правовых норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений, складывающихся в данной сфере общественной жизни.

вернуться к содержанию
вернуться к списку источников
перейти на главную страницу

Релевантная научная информация:

  1. Теория государства и права Учебники по праву
  2. Гражданское право Украины: Учебник для вузов системы МВД Украины: В 2-х частях. Часть I/ А.А. Пушкин В.М.Самойленко, Р.Б.Шишка и др.; под ред. проф. А-А-Пушкина, доц. В.М.Самойленко. - X.: Ун-т внутр. дел; «Основа», 1996. - 440 с - Гражданское право
  3. Уголовное право Украины. Общая часть: Учебник для студентов юрид. вузов и фак. / М. И. Бажанов, Ю В. Баулин, В. И. Борисов и др.; Под ред. профессоров М. И. Бажанова, В. В. Сташиса, В. Я. Гация. — 2-е изд., перераб. и доп.—Харьков: Право, 1999. — 400 с. - Уголовное право
  4. Кириллов В.И., Старченко А.А. Логика: Учебник для юридических вузов. — Изд. 5-е, перераб. и доп. — М.: Юристъ, 1999. — 256 с. - Логика
  5. История государства и права зарубежных стран. Часть 1. Под ред. проф. Крашенинниковой Н.А, и проф. Жидкова О. А. — М.: Издательская группа ИНФРА М— НОРМА, 1997. — 480 с - История государства и права
  6. Трудовое право. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное.Сост. - Н. А. Бриллиантова, И. Я. Киселев, В. Г. Малов, О. В. Смирнов, И. О. Снигирева.— М.: «ПРОСПЕКТ», 1998.—448 с. - Трудовое право
  7. Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — 704 с. - Теория государства и права
  8. Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. — 4-е изд., переработанное и дополненное. — М.: Юрайт, 1998. — 416 с. - Теория государства и права
  9. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. Под ред. В. М. Корельского и В.Д. Перевалова — М.: Издательская группа ИНФРА • М—НОРМА, 1997 - Теория государства и права
  10. Васильев Л.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2002.— 288 с. - Административное право
  11. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. — Харьков: Право, 2003. — 576 с. - Административное право
  12. О.Ф. Скакун, Н.И. Овчаренко. Юридическая деонтология: [Учебник]. Под ред. проф. Скакун О.Ф. - Х.: Основа, 1999. - 280 с. - Правовая деонтология
  13. Чувилев А.А., Чувилев Ан.А. Правоохранительные органы: Учебное пособие. – М.: Юриспруденция, 2000.–176 с. - Правоохранительные органы
  14. Нерсесян В. С. Философия права. Учебник для вузов. — М.: Издательская группа ИНФРА • М — НОРМА, 1997. — 652 с. - Философия права
  15. § 1. Понятие преступления и его признаки - Уголовное право
  16. § 1. Понятие и значение состава преступления - Уголовное право
  17. §2. Элементы и признаки состава преступления - Уголовное право
  18. §2. Общественно опасное деяние (действие или бездействие) - Уголовное право
  19. §6. Мотив и цель преступления - Уголовное право
  20. §7. Ошибка и ее значение для уголовной ответственности - Уголовное право

Другие научные источники направления Административное право:

    1. Студеникина М. С.. Что такое административная ответственность?. 1990
    2. Колпаков В. К.. Адміністративне право України: Підручник.. 1999
    3. Ю.П. Битяк, Б.В. Зуй. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. 1999
    4. Бандурко О.М. . Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник. 2000
    5. Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. 2002
    6. Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец.. 2003