Административное право

Васильев Л.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2002.— 288 с.
Глава III. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ И ПРОКУРОРСКИЙ

НАДЗОР В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ

ВЛАСТИ

Надзор, как способ обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти, является особым видом правоохранительной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то государственными органами. В зависимости от субъектов, осуществляющих надзорные функции, различают два вида надзора: административный и прокурорский.

272

Административный надзор — это особый вид правоохранительной деятельности, осуществляемой специально уполномоченными на то органами (должностными лицами), заключающийся в систематическом и непосредственном наблюдении ими за надлежащим соблюдением не подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями (их должностными лицами), а также гражданами общеобязательных правил, норм, требований и стандартов, действующих в сфере реализации государственной исполнительной власти. Целью административного надзора является обеспечение безопасности граждан, общества и государства путем предупреждения и пресечения нарушений законности и дисциплины в процессе осуществления управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. Он осуществляется системой специальных государственных органов, образующих три относительно автономных группы: а) государственные инспекции (например, ГАК, Госпожнадзор); б) специализированные ведомства (например, Главное контрольно-ревизионное управление) и в) милиция. При этом среди государственных инспекций можно выделить организационно самостоятельные структуры (каковой является, например, государственная инспекция по маломерным судам) и структуры, которые включаются в качестве особых подразделений в систему центральных отраслевых органов государственной исполнительной власти (например, ГАИ, Государственная инспекция электросвязи и др.). Однако, в любом случае полномочия по осуществлению административного надзора специально уполномоченными на то органами (независимо от их ведомственной подчиненности) определяется специальными Положениями об этих органах, в которых фиксируются формы и методы их надзорной деятельности, и закрепляется подведомственный характер осуществляемых ими функций. В этом смысле административный надзор сближается с междуведомственным контролем, как специфическим видом контрольно-надзорной деятельности, обеспечивающей соблюдение определенными категориями физических и юридических лиц общеобязательных правил и норм, которые действуют в сфере реализации государственной исполнительной власти.

С целью обеспечения надлежащего и четкого соблюдения определенными категориями юридических и физических лиц общеобязательных правил и норм, либо специ-

273

альных требований и стандартов, уполномоченные надзорные органы наделяются определенным объемом специальных государственно-властных полномочий, в том числе правом применения мер государственного принуждения. К таким мерам относятся: а) предупредительные (профилактические) меры; б) меры пресечения; в) карательные меры, т.е. административные взыскания.

Применение органами административного надзора предупредительных мер сводится, как правило, к осуществлению различного рода профилактических мероприятий (посещению и обследованию поднадзорных объектов, проведению осмотров, проверок, анализов и экспертиз; досмотру транспортных средств, вещей и документов; закрытию границ и введению карантина; осуществлению общеобязательных санитарных мероприятий; подготовке и выдаче заключений; участию в работе специализированных комиссий и проверках уровня профессиональных знаний работников поднадзорных предприятий, учреждений и организаций и т.д.

Опираясь на результаты проведенных профилактических мероприятий, органы административного надзора нередко формулируют обязательные для исполнения предписания и дают указания поднадзорным объектам по вопросам устранения выявленных нарушений законности и государственной дисциплины. В случае невыполнения этих предписаний и указаний виновные лица несут, как правило, административную ответственность.

В случае обнаружения правонарушений либо ненадлежащего исполнения поднадзорными требований общеобязательных правил и специальных норм, органы административного надзора могут применять также меры пресечения, заключающиеся в приостановлении совершения противоправных действий (либо противоправной бездеятельности). Они вправе, в частности, запретить эксплуатацию неисправных транспортных средств; приостанавливать (полностью или частично) производство определенной продукции или товаров, эксплуатацию отдельных сооружений либо агрегатов, работу производственных участков и цехов; аннулировать либо временно приостанавливать действие выданных разрешений на проведение определенных работ или осуществление специальных видов деятельности; отстранять в предусмотренных законом случаях от выполнения служебных обязанностей конкрет-

274

ных работников, нарушающих установленные правила производственной деятельности; производить административные задержания и доставление правонарушителей в органы охраны общественного порядка; задерживать транспортные средства и грузы до решения вопросов об их принадлежности; изымать вещи и документы для проведения необходимых проверок; применять меры организационного и физического воздействия к правонарушителям и т.п.

Значительное число должностных лиц государственных органов, осуществляющих административный надзор, наделено правом рассмотрения дел об административных правонарушениях и наложения на виновных административных взысканий за совершение ими административных проступков. При этом административно-юрисдикционные полномочия таких должностных лиц и подведомственность им соответствующих дел об административных правонарушениях определяются Кодексом Украины об административных правонарушениях. Вместе с тем, в случаях отсутствия у отдельных субъектов административного надзора указанных административно-юрисдикционных полномочий, они вправе составить соответствующие административно-процессуальные документы и направить дело на рассмотрение по подведомственности соответствующему органу административной юрисдикции.

Таким образом, в принципе любой орган административного надзора может добиться применения в случае необходимости всего арсенала предупредительных, пресека-тельных и карательных средств, направленных на обеспечение законности и правопорядка в сфере реализации государственной исполнительной власти.

Относительно самостоятельным и специфическим способом обеспечения законности является также административный надзор милиции. Он заключается в систематическом и непосредственном наблюдении уполномоченными должностными лицами милиции за неукоснительным соблюдением должностными лицами предприятий, учреждений и организаций, а также гражданами общеобязательных и специальных правил и требований, касающихся охраны общественного порядка и общественной безопасности с целью недопущения и пресечения правонарушений и наказания лиц, виновных в совершении правонарушений.

275

В зависимости от цели, содержания, а также объекта, подлежащего надзору, различаются: а) общий надзор милиции и б) специальный надзор.

Общий надзор милиции предполагает систематическое наблюдение должностными лицами милиции за соблюдением различными субъектами правовых отношений общеобязательных либо специальных правил и требований, которые касаются охраны общественного порядка и общественной безопасности. К таким правилам и нормам относятся, в частности, правила дорожного движения и пожарной безопасности; нормы, регулирующие поведение граждан в общественных местах; правила разрешительной системы и паспортного режима; правила, определяющие режим пребывания иностранцев на территории Украины, иные специальные правила и режимы. За соблюдением этих правил надзирают специальные подразделения милиции, в частности, подразделения административной службы, разрешительной системы, пожарного .надзора и некоторые другие.

Специальный административный надзор милиции представляет собой осуществление временных принудительных предупредительно-профилактических мероприятий, направленных на обеспечение контроля за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Определение целей, содержания и порядка осуществления такого надзора предусмотрено Законом Украины от 1 декабря 1994 года «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.». В соответствии с этим Законом целью специального надзора милиции является предупреждение совершения преступлений отдельными лицами, освобожденными из мест лишения свободы, путем осуществления необходимого воспитательного воздействия на них. По содержанию специальный надзор заключается в обеспечении наблюдения за соблюдением поднадзорным тех требований и ограничений, которые устанавливаются для него после освобождения из мест лишения свободы, в частности, обязанности регистрироваться в органах внутренних дел; являться по вызову в милицию; уведомлять об изменении места жительства или работы; получать разрешение в милиции на выезд в другой район и регистрироваться по прибытию в этот район в органах милиции; соблюдать запреты на пребывание в определенных обще-

276

ственных местах и т.п. Специальный надзор носит сугубо индивидуальный характер и устанавливается с учетом личности поднадзорного. Право установления такого индивидуального административного надзора предоставлено судьям районных (городских) судов по месту жительства лиц, относительно которых устанавливается административный надзор.

Индивидуальный административный надзор устанавливается на срок от одного до двух лет. Причем срок этот может быть продлен судьей, если есть основания предполагать, что лицо, относительно которого установлен административный надзор, остается опасным для общества.

В то же время в предусмотренных законом случаях (в частности, если есть доказательства перевоспитания ранее судимого лица) административный надзор может быть приостановлен досрочно постановлением судьи соответствующего районного (или городского) суда.

Таким образом, специальный административный надзор имеет строго целевое назначение и применяется лишь с учетом конкретных обстоятельств и личности поднадзорного. Уполномоченные на то работники милиции должны систематически контролировать поведение поднадзорных и предупреждать нарушение с их стороны общественного порядка, общественной безопасности, а также прав и законных интересов граждан. В случае же нарушения поднадзорными правил административного надзора, они привлекаются к уголовной либо административной ответственности (ст. 187 КУАП).

Исключительно важной формой государственного надзора является также прокурорский надзор. Он представляет собой самостоятельный вид государственной деятельности и один из эффективных способов обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти.

Правовую основу прокурорского надзора и его функции определяют Конституция Украины (раздел УП), Закон «О прокуратуре» от 5 ноября 1991 года, а также отдельные ведомственные нормативные акты, в частности, приказ Генерального прокурора от 25 марта 1996 года «Об организации работы органов прокуратуры по осуществлению общего надзора».

Действующая Конституция ограничила объем задач и функций прокурорского надзора, в частности, за счет упразд-

277

нения в будущем функций общего надзора. Вместе с тем, согласно Переходным положениям, принятым Верховной Радой Украины, прокуратура продолжает выполнять функции надзора за соблюдением законов и иных нормативных актов государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями и организациями, их должностными лицами, а также гражданами (т.е. функции общего надзора). Содержание этого надзора сводится главным образом к деятельности должностных лиц прокуратуры по выявлению и пресечению нарушений законов и основанных на них иных нормативных актов, а также устранению причин и условий, которые способствуют совершению правонарушений.

Согласно ст. 19 Закона «О прокуратуре» надзор за соблюдением и применением законов обеспечивает проверку:

а) соответствия актов, издаваемых различными государственными и общественными органами, предприятиями, учреждениями и организациями (их должностными лицами), требованиям Конституции Украины и действующему законодательству;

б) соблюдения законов о неприкосновенности личности; социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, защиты их чести и достоинства, если законом не предусмотрен иной порядок защиты этих прав;

в) соблюдения законов, касающихся экономических, межнациональных отношений; охраны окружающей среды; таможенных правил и правил осуществления внешнеэкономической деятельности.

Предметом особого внимания прокуратуры в условиях развития в Украине рыночных отношений, бурного протекания различных политических и экономических процессов является надзор за надлежащим соблюдением органами исполнительной власти конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, рассмотрение и проверка их заявлений, обращений и жалоб; разъяснение потерпевшим порядка и способов защиты и восстановления их прав.

Для реализации этих функций органами прокуратуры предоставлено право: беспрепятственно входить в государственные и общественные учреждения, предприятия и организации, требовать от них необходимые документы и сведения; при наличии данных о нарушениях законности тре-

278

бовать проведения необходимых проверок и ревизий, вызывать в прокуратуру должностных лиц и граждан с целью получения от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных нарушений закона и т.п.

В случае обнаружения нарушений законности и государственной дисциплины должностные лица прокуратуры принимают предусмотренные законом меры по устранению допущенных нарушений и наказанию виновных в их совершении.

При этом формами правового реагирования прокуратуры на выявленные нарушения законности являются: а) протест; б) представление; в) предписание; .г) постановление.

Протест — представляет собой требование прокурора об отмене незаконного правового акта или приведении его в соответствие с законом, а также прекращении незаконных действий руководителей и иных должностных лиц поднадзорных учреждений, предприятий и организаций и восстановлении нарушенных прав. Протест приносится прокурором или его заместителем в орган, который издал незаконный акт или в вышестоящий по отношению к нему орган. Протест является обязательным для рассмотрения теми организациями и должностными лицами, которым он адресован. Срок рассмотрения определяется десятью днями со дня поступления протеста. О результатах рассмотрения протеста поднадзорные органы (должностные лица) должны уведомить прокурора, принесшего протест.

В случае отклонения протеста или отказа от его рассмотрения, прокурор может обратиться в суд с заявлением о признании опротестованного акта незаконным. Заявление может быть подано в суд на протяжении 15 дней с момента получения уведомления об отклонении протеста либо окончания установленного законом срока для его рассмотрения. Подача в суд такого заявления приостанавливает действие опротестованного акта. При этом должностное лицо, принесшее протест, сохраняет за собой право отозвать протест или внести в него изменения до начала рассмотрения заявления в суде. В случае необходимости протест может быть отозван или изменен также вышестоящим прокурором.

Распространенной формой прокурорского реагирования является также представление. Оно содержит в себе требование об устранении выявленных нарушений законности

279

в отдельных правовых актах или деятельности поднадзорных органов, учреждений, предприятий и организаций (их должностных лиц), устранении причин и условий их порождающих, а также привлечении виновных лиц к ответственности за допущенные нарушения. Органы и должностные лица, которым было направлено представление, обязаны рассмотреть его и о результатах такого рассмотрения в течение месячного срока уведомить прокурора. Это имеет важное профилактическое значение и способствует предупреждению подобных нарушений в будущем.

Специфической формой прокурорского реагирования является предписание. Его особенность заключается в том, что оно выносится прокурором или его заместителем в тех случаях, когда нарушение закона носит очевидный характер и может причинить существенный вред интересам государства, общества, конкретного учреждения, предприятия, организации или гражданам. Предписание вносится прокурором или его заместителем и подлежит немедленному исполнению. Орган или должностное лицо, которым направлено предписание, имеют право обжаловать предписание вышестоящему прокурору, который обязан рассмотреть жалобу в течение 10 дней. Решение вышестоящего прокурора по этой жалобе является окончательным.

В случае обнаружения в процессе прокурорского надзора нарушений государственной дисциплины или правопорядка прокурор может ставить вопрос о возбуждении административного или дисциплинарного преследования виновных. С этой целью ему предоставляется право выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства или производства по делам об административных правонарушениях. Постановление о возбуждении дисциплинарного или административного производства подлежит рассмотрению полномочным органом (должностным лицом) в течение десятидневного срока со дня его поступления, о чем уведомляется прокурор.

В отдельных случаях, кроме принятия постановлений, прокурор может также обратиться в суд с заявлением о защите прав и законных интересов граждан, государства, конкретных предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, он имеет право проводить проверки законности административного задержания граждан и освобождать своим постановлением тех из них, которые были задержаны незаконно.

280

Таким образом, реализуя свои полномочия в области общего надзора, прокуроры, не вмешиваясь в оперативную деятельность поднадзорных объектов, в то же время имеют достаточно действенные средства реагирования на допущенные правонарушения, пользуются эффективными мерами предупреждения правонарушений и устранения причин и условий, которые способствуют их совершению. Требования прокуроров, сформулированные в соответствующих актах прокурорского реагирования, являются обязательными для тех органов и должностных лиц, которым они адресованы. Их неисполнение влечет предусмотренную действующим законодательством административную либо уголовную ответственность.

Так, ст. 185е КУАП предусматривает административную ответственность за непринятие мер по протесту, предписанию или представлению прокурора, либо несвоевременное предоставление ответа на них. Ст. 1858 КУАП устанавливает такую ответственность за невыполнение должностным лицом требований прокурора о проведении проверки либо ревизии подчиненных или подведомственных предприятий, учреждений и организаций, а также за непредставление затребованных прокурором материалов, сведений, требований о выделении специалистов для проведения необходимых проверок и ревизий.

Иными словами, прокуратура располагает достаточно разнообразными и эффективными возможностями, чтобы добиться устранения нарушений законности, пресечения совершаемых правонарушений и устранения причин и условий, которые способствуют их совершению.

вернуться к содержанию
вернуться к списку источников
перейти на главную страницу

Релевантная научная информация:

  1. Васильев Л.С. Административное право Украины (общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 2002.— 288 с. - Административное право
  2. Глава III. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ И ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ - Административное право
  3. С. Пепеляев. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие/Под ред. С.Г. Пепеляева.—М.: Инвест Фонд, 2000.— 496с. - Налоговое право
  4. Сыроватская Л.А. Трудовое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 1998.-312 с. - Трудовое право
  5. Трудовое право. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное.Сост. - Н. А. Бриллиантова, И. Я. Киселев, В. Г. Малов, О. В. Смирнов, И. О. Снигирева.— М.: «ПРОСПЕКТ», 1998.—448 с. - Трудовое право
  6. Ушакова Н.А. Международное право: Учебник. – М: Юрист, 2000. – 304 с. - Международное право, европейское право
  7. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец./ Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. — Харьков: Право, 2003. — 576 с. - Административное право
  8. §2. Структура уголовного закона - Уголовное право
  9. Глава 21 ПОЛНОМОЧИЯ МИНФИНА РОССИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ - Налоговое право
  10. § 2. Генезис вадобщинных структур и образование протогосударств - История государства и права
  11. § 3. Абсолютная монархия - История государства и права
  12. Глава 22. Право средневековой Германии - История государства и права
  13. Глава 24. Византийское право - История государства и права
  14. Глава 31. Основные черты права средневекового Китая - История государства и права
  15. § 1. Общая характеристика - Конституционное право
  16. § 1. Территориальное устройство государства - Конституционное право
  17. § 2. Экономические отношения - Конституционное право
  18. § 1. Государство - Конституционное право
  19. § 3. Социально-экономические и социально-культурные общественные объединения - Конституционное право
  20. § 4. Религиозные общины и церковь - Конституционное право

Другие научные источники направления Административное право:

    1. Студеникина М. С.. Что такое административная ответственность?. 1990
    2. Колпаков В. К.. Адміністративне право України: Підручник.. 1999
    3. Ю.П. Битяк, Б.В. Зуй. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. 1999
    4. Бандурко О.М. . Адміністративна діяльність. Частина особлива: Підручник. 2000
    5. Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. 2002
    6. Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др. Административное право Украины. — 2-е изд., перераб. и доп. Учебник для студентов высш. учеб, заведений юрид. спец.. 2003