Административное право

стране рыночных отношений и затяжного социально-экономического кризиса ведет к снижению уровня исполнительской дисциплины и увеличению числа различных злоупотреблений в сфере реализации государственной исполнительной власти. В свою очередь это причиняет существенный вред сознательному, добровольному осуществлению фактических, основанных на праве, реальных отношений между всеми субъектами права, выступающими в качестве непосредственных носителей прав, обязанностей и ответственности.

Иными словами, обеспечение законности в реализации государственной исполнительной власти органически связано с укреплением государственной дисциплины, под которой понимается сознательное, точное и своевременное выполнение всеми государственными органами, их должностными лицами, другими юридическими лицами и организациями, а также гражданами возложенных на них задач и функций на основе обязательного соблюдения установленных компетентными государственными органами порядка, правил и норм поведения, обеспечивающих организованность и согласованность в осуществлении служебных, трудовых, производственных и иных социальных обязанностей.

Государство стремится обеспечить режим законности и государственной дисциплины различными способами, среди которых выделяются: а) создание необходимой правовой базы, стимулирующей исполнение требований законов и иных правовых актов; б) формирование специальных государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере реализации государственной

251

250

исполнительной власти; в) закрепление системы правовых, общественно-политических, социально-экономических, Организационных и морально-идеологических гарантий обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти. При этом основными началами деятельности по укреплению законности и государственной дисциплины являются: во-первых, обеспечение верховенства закона по отношению к любым иным нормативным правовым актам; во-вторых, соблюдение единообразия в трактовании и применении законов и основанных на них иных нормативных актов; в-третьих, реальный характер и неопровержимость (непререкаемость) закона в социальной практике; в-четвертых, приоритетность законодательного обеспечения прав и свобод человека и гражданина; в-пятых, неотвратимость ответственности за нарушение требований законов и основанных на них иных правовых актов; в-шестых, недопустимость противопоставления требований законности и целесообразности (с реализацией последнего лишь в пределах и на основе законности); и, наконец, в-седьмых, соблюдение объективной взаимосвязи законности и социальной справедливости. С учетом всех этих требований государство должно осуществлять совершенствование системы и структуры органов государственной исполнительной власти, обеспечивать более четкое регламентирование их правового статуса, функций и компетенции, определять должностные обязанности и права государственных служащих, пределы их личной служебной ответственности, обеспечивать четкое регулирование порядка издания и применения правовых актов, предусматривающих административный и судебный порядок защиты и восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан; воспитание у граждан чувства уважения к закону, повышение их правовой культуры. Особое значение при этом имеет неукоснительное соблюдение законности и дисциплины в сфере государственного управления, правоохранительной и правообеспечительной деятельности органов государственной исполнительной власти, поскольку именно в этой сфере осуществляется практическая реализация конституционных и иных законодательных предписаний, реальное обеспечение прав, свобод и законных интересов граждан, а также прав и интересов учреждений, предприятий и организаций. Деятельность органов государствен-

252

ной исполнительной власти затрагивает интересы миллионов участников различных социальных процессов, которые регулируются нормативными и индивидуальными актами управления. Эти органы обеспечивают формирование и функционирование конкретных субъектов и объектов государственного управления, осуществляют правоохранительную и юрисдикционную деятельность, обеспечивают реализацию, защищают и восстанавливают нарушенные права и законные интересы граждан. Практически весь процесс правового регулирования реализации исполнительной власти осуществляется на основе нормативных и индивидуальных актов управления, издаваемых компетентными государственными исполнительными органами в соответствии с требованиями Конституции и текущих законов. Причем, механизм регулирующего правового воздействия органов государственной исполнительной власти сориентирован, прежде всего, на правомерное поведение всех участников конкретных правовых отношений, на неукоснительное соблюдение ими действующих норм права, законности и дисциплины. С этой целью органы государственной исполнительной власти осуществляют различные организационно-правовые мероприятия, используют разные формы, приемы и средства, направленные на поддержание режима законности и дисциплины. Совокупность этих приемов, средств, форм и методов укрепления законности и государственной дисциплины принято именовать способами обеспечения законности в сфере реализации государственной исполнительной власти.

В 'зависимости от содержания, характера, особенностей практического применения, а также юридических последствий использования различных способов обеспечения законности и дисциплины они подразделяются на три вида: а) контроль; б) надзор; в) обращения к государственным органам с заявлениями, жалобами и предложениями по вопросам обеспечения законности и дисциплины в управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности органов государственной исполнительной власти.

Контроль, как способ обеспечения законности и государственной дисциплины, заключается в сборе, изучении и оценке информации относительно законности и целесообразности действий подконтрольного объекта по выпол-

253

нению возложенных на него задач и функций с целью устранения возможных отклонений объекта от заданных параметров. В качестве функции управленческой деятельности контроль тесно связан с проверкой исполнения, представляющей собой составную часть контрольной деятельности, состоящей в выяснении того, что конкретно и как сделано во исполнение предписаний и требований закона, подзаконного акта или решения соответствующего органа государственной исполнительной власти. Проверка исполнения, как и контрольная деятельность в целом, являются неотъемлемыми элементами содержания повседневной, оперативной, управленческой, правоохранительной и пра-вообеспечительной деятельности.

Для контроля, как особого способа обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти, характерны некоторые специфические признаки. Во-первых, между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом в большинстве случаев существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Формы контрольной деятельности весьма разнообразны и зависят от содержания и особенностей деятельности подконтрольного объекта, его правового статуса, целей, которые преследуются контролирующим органом, и т.п. К этим формам относятся, в частности, заслушивание отчетов, информации и сообщений; проверка исполнения изданных актов, указаний и распоряжений; наблюдение за действиями контролируемого (например, при проведении регистрации или лицензирования); проведение экспертизы подготовленных документов или изданных актов; изучение деловых и

254

личных качеств кандидатов на замещение соответствующих должностей; проверка правильности рассмотрения жалоб и заявлений и т.д.

Особо значимы при этом проверки, которые заключаются в сборе информации о выполнении нормативных актов по проверяемым вопросам и установлении фактических данных о том, что и как выполнено из тех практических заданий, которые были возложены на проверяемый орган или должностное лицо. Поэтому для успешного контроля, помимо знания нормативного материала в данной конкретной области, необходим практический опыт работы по вопросам проверки, а также владение методикой и техникой ее проведения.

В зависимости от того, на какой стадии деятельности подконтрольного объекта проводится проверка, различают контроль предварительный, текущий и последующий. Контроль, осуществляемый за органами исполнительной власти со стороны других органов и организаций (в частности, законодательной и судебной власти, общественных организаций), именуется внешним контролем, а контроль, осуществляемый самими органами исполнительной власти внутри своей системы (например, контроль правительства, министерств за подчиненными им объектами) — является внутренним контролем.

Наряду с контролем важным средством обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти является также надзор. Надзор, как способ обеспечения законности и дисциплины, существенно отличается от контроля. Его сущность заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в оперативную деятельность поднадзорного объекта не допускается.

В зависимости от субъектов и содержания функций надзорной деятельности различают: административный и прокурорский надзор.

Особым средством обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной

255

власти являются обжалование незаконных действий органов государственной исполнительной власти, а также их заявления и предложения, направленные на улучшение деятельности государственного аппарата. В ст. 40 Конституции Украины предусмотрено, что граждане вправе направлять индивидуальные или коллективные письменные обращения к органам государственной власти и местного самоуправления и их должностным лицам, а эти органы (должностные лица) обязаны рассмотреть указанные обращения и заявления и дать обоснованные ответы в установленные законом сроки. Кроме того, граждане имеют право обращаться в суд и к вышестоящим органам государственной исполнительной власти с жалобами на незаконные действия должностных лиц соответствующих государственных органов, учреждений и организаций.

Таким образом, различные способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти несмотря на особенности их фактического содержания и порядка осуществления имеют общую целевую направленность — укрепление режима законности в деятельности как отдельных органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц, так и в деятельности всего государственного аппарата в целом.