Административное право

1 Теория юридического процесса / Под ред. Горшенева В.М.— X., 1985.— С. 90; Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право.— М., 1972; Шергин А.П. Административная юрисцикция.— М., 1979; Застрожная O.K. Советский административный процесс и его кодификация.— Тбилиси, 1986; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс.— Воронеж., 1990.

185

действие субъекта исполнительной власти и считающей такое воздействие не отвечающим правовым требованиям. Однако нередко такого рода споры могут возникать и по инициативе властвующей (управляющей) стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности), либо в случаях возникновения конфликтной ситуации в отношениях между различными субъектами управления (находящихся на одном или на различных управленческих уровнях). Наконец, административно-правовые споры могут иметь место и в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе различного рода контрольно-надзорных органов (например, органов пожарного надзора, экологического контроля, органов, осуществляющих регистрационную или разрешительную деятельность, и т.п.).

Рассмотрение и разрешение этих споров на основе правовой оценки поведения (действий) спорящих сторон как раз и составляет содержание административно-юрисдикци-онной деятельности органов государственной исполнительной власти (или, иначе говоря: административного юрис-дикционного процесса1).

Юридическая природа этого процесса, характерные признаки его элементов (а именно: объекта процессуальной деятельности; характера правовой оценки участников процессуальной деятельности; содержания рассматриваемых индивидуально-конкретных дел; результатов разрешения этих дел; а также порядка осуществления процессуальных действий) существенно отличает административно-юрис-дикционную процессуальную деятельность от административно-процессуальной позитивной деятельности (осуществляемой при разрешении индивидуально-конкретных дел, не связанных с разрешением административных споров). Так, во-первых, юрисдикционная деятельность государственных органов исполнительной власти всегда связана с разрешением конкретных административно-правовых споров, тогда как позитивная административно-процессуальная деятельность служит целям организации повседневной творческой, созидательной работы государственного исполнительного аппарата.

1 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации.— М.: «Зерцало»; «Теис», 1996.— С. 310.

186

Во-вторых, в рамках административно-юрисдикционной процессуальной деятельности правовая оценка поведения ее участников осуществляется в отношении спорящих сторон и имеет целью установление причин возникшего спора и стороны виновной в его возникновении. В то же время при административно-процессуальной (позитивной) деятельности правовая оценка поведения сторон является условием удовлетворения соответствующих заявлений, ходатайств, просьб (например, при выдаче разрешения, лицензии, иного уполномочивающего документа и т.п.).

В-третьих, индивидуально-конкретные административные дела, которые разрешаются в процессе административно-юрисдикционной и административно-процессуальной (позитивной) деятельности различны по своему характеру, поскольку последние не являются спорными по своему содержанию.

В-четвертых, при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности возможным результатом разрешения индивидуально-конкретного спора является применение государственного принуждения, выражающегося в привлечении виновной стороны к административной либо иной юридической ответственности или применении к ней иных принудительных мер.

Наконец, в-пятых, осуществление административно-юрисдикционной деятельности требует детальной правовой регламентации поведения ее участников, поскольку ошибки в процессе реализации этой деятельности связаны с серьезным ущемлением прав и законных интересов лиц, в отношении которых применяются определенные принудительные меры. Напротив, административно-процессуальная позитивная деятельность не отличается особой сложностью, не связана с применением санкций, а потому не требует детальной регламентации (например, для регистрации предприятия или общественного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов).

Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность является особым видом административно-про-

187

цессуальной деятельности, для которой характерны ряд специфических черт и свойств, определяющих ее правовую природу и функциональное назначение.

Правовое регулирование административно-юрисдикци-онной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения между ее участниками особого вида административно-процессуальных, юрисдик-ционных отношений. В этих отношениях реализуются нормы административно-процессуального права, которые обеспечивают реализацию полномочий соответствующих органов государственной исполнительной власти в сфере охраны установленного порядка осуществления управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. Охрана этого порядка имеет своей целью, прежде всего, защиту сложившихся административно-правовых отношений, а также многих других правоотношений, соприкасающихся со сферой реализации государственной исполнительной власти, в частности, финансовых, трудовых, земельных, природоохранительных и т.д. Границы административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера определены таким образом, что в ее рамках происходит защита подавляющего большинства разнообразных общественных отношений, возникающих в процессе реализации задач и функций органов государственной исполнительной власти.

При этом административно-юрисдикционная процессуальная деятельность базируется на определенных принципах, которые в силу своего содержания и функционального назначения, во-первых, характерны для процесса реализации государственной исполнительной власти в целом; во-вторых, по своему характеру близки к принципам правосудия, и, в-третьих, отражают специфику административной юрисдикции. К числу этих принципов относятся: законность; процессуальное равенство сторон; достижение объективной (материальной) истины; охрана интересов государства и личности; доступность; самостоятельность и независимость в принятии решений; гласность; экономичность и оперативность; осуществление производства на национальном языке; ответственность должностных лиц за нарушение правил осуществления административно-юрисдикционной деятельности.

Первостепенное значение для осуществления административно-юрисдикционной деятельности имеет принцип за-

188

конности. Этот принцип выражается в том, что административно-юрисдикционная деятельность органов государственной исполнительной власти осуществляется только на основе специальных процессуальных норм, в точном соответствии с требованиями законодательства. Компетентные государственные органы, как субъекты административно-юрисдикционной деятельности, действуют в рамках предоставленной им компетенции. Правовая оценка поведения участников административно-процессуальной деятельности осуществляется уполномоченными на то органами и должностными лицами в строгом соответствии с установленной подведомственностью разрешаемых споров (см. например, ст. 214 Кодекса Украины об административных правонарушениях).

При этом в строжайшем порядке должен соблюдаться также принцип равенства сторон, который определяется конституционным положением о равенстве всех граждан Украины перед законом. С этой целью административным законодательством четко закрепляется правовой статус участников административно-юрисдикционной деятельности, устанавливаются их права и обязанности, определяются формы их участия на всех стадиях осуществления административно-юрисдикционной деятельности с предоставлением возможности заявлять ходатайства, представлять доказательства и требовать их рассмотрения. Кроме того, в ст. 248 Кодекса Украины об административных правонарушениях содержится правило, согласно которому дела об этих правонарушениях рассматриваются на началах равенства граждан перед законом независимо от их происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии, рода и характера занятий, места проживания, иных обстоятельств.

По существу этим же целям служит и принцип состязательности, согласно которому функция правовой оценки поведения спорящих сторон отделена от функций обвинения и защиты. Все участники разбирательства спора наделены равными процессуальными правами. А орган государственной исполнительной власти, рассматривающий конкретное дело, обязан принимать все предусмотренные законом меры к всестороннему, полному и объективному исследованию всех обстоятельств дела и установлению истины с тем, чтобы вынести законное и обоснованное решение.

189

Причем, вынося соответствующее решение, орган, рассматривающий индивидуально-конкретное дело, должен соблюдать принцип охраны интересов государства и личности. Этим принципом должны руководствоваться все органы государственной исполнительной власти (их должностные лица) при рассмотрении любого индивидуального дела. Вместе с тем этот принцип означает необходимость надлежащего использования своих прав всеми участниками разбирательства административно-правового спора. С этой целью действующим законодательством предусмотрено предоставление гражданам юридической помощи. Они могут пользоваться услугами адвоката. Кроме того, органом, осуществляющим административно-юрисдикционную деятельность, предписывается следить за надлежащим использованием сторонами своих прав и обязанностей с тем, чтобы совершаемые ими действия не могли причинить вреда интересам государства либо непосредственным участникам разбирательства данного конкретного спора.

В процессе разбирательства конкретного дела орган, уполномоченный осуществлять административно-юрисдикционную деятельность, должен стремиться к установлению объективной (материальной) истины по делу. Этот принцип означает, что все дела должны рассматриваться всесторонне и полно на основе сбора, проверки, учета и оценки всех необходимых материалов и доказательств. Так, согласно стст. 251 и 252 Кодекса Украины об административных правонарушениях органы (должностные лица), рассматривающие дело, должны анализировать любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке устанавливаются наличие или отсутствие административного правонарушения и виновность определенного лица в его совершении. При этом собранные доказательства должны оцениваться органом (должностным лицом), рассматривающим дело по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и своим правосознанием.

Этому способствует в известной степени принцип самостоятельности и независимости в принятии решений органами (должностными лицами), рассматривающими конкретные дела, отнесенные к их компетенции. Согласно действующему законодательству рассмотрение таких дел является их обязанностью. Государственный орган (долж-

190

ностное лицо) не может уклониться от рассмотрения и разрешения индивидуального дела, отнесенного к его компетенции, или переложить эту обязанность на кого-либо иного. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях, этот принцип закреплен в ст. 217 КУАП, которая устанавливает, что дела об административных правонарушениях могут рассматриваться только теми должностными лицами, которые определены законом и в пределах предоставленных им полномочий. Важное значение для обеспечения демократичности осуществления административно-юрисдикционной деятельности имеют принципы доступности и гласности. Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности любой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального административного дела. Кроме того, любое заинтересованное лицо может принять участие в разбирательстве дела, если того требуют интересы общества или гражданина. В определенной степени этому способствует также и то, что рассмотрение конкретных дел, собирание необходимых доказательств и материалов являются обязанностью соответствующих органов государственной исполнительной власти и их должностных лиц. Причем, все это осуществляется за счет государства.

В дополнение к указанным возможностям принцип гласности предусматривает гарантированное право участников разбирательства конкретного дела беспрепятственно знакомиться со всеми материалами дела и рассматривать эти материалы открыто.

Таким образом, принцип гласности обеспечивает не только открытость осуществления административно-юрис-

191

дикционной деятельности, но и формирование негативного отношения общественности к правонарушителям и к совершенным или противоправным деяниям, что имеет важное значение для профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка.

Большое значение для эффективного рассмотрения административно-правовых споров имеет принцип экономичности и оперативности. Этот принцип обусловлен имманентным качеством самой управленческой деятельности, которая предполагает быстрое и адекватное реагирование на возникающие в процессе управления социальные ситуации. В практическом плане он обеспечивается путем закрепления в законодательстве сроков, в пределах которых осуществляется производство по делам об административно-правовых спорах и исполняются решения. В качестве примера можно привести ст. 277 КУАП, которая устанавливает сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, или ст. 307 КУАП, определяющую сроки и порядок исполнения постановлений о наложении штрафа.

Производство по делам об административно-правовых спорах ведется на национальном языке, что обусловлено многонациональным составом населения Украины. Этот принцип в настоящее время закреплен законодательно. Так, в ст. 3 Закона Украины «О языках» указывается, что в работе государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, размещенных в местах проживания большинства граждан другой национальности, наряду с украинским языком может использоваться и язык данной национальности или язык, используемый всем населением.

Статья 5 упомянутого Закона обеспечивает гражданам право обратиться к государственным, общественным и иным организациям на языке, приемлемом для сторон. Отказ должностного лица принять и рассмотреть обращение гражданина по причине незнания языка, на котором гражданин обратился, влечет ответственность должностного лица согласно действующему законодательству. Наконец, в ст. 19 Закона Украины «О языках» устанавливается, что в случаях, когда лицо, которое привлекается к административной ответственности, не владеет языком, на котором ведется производство, оно может изъясняться на родном языке и пользоваться услугами переводчика.

192

Заключительным принципом осуществления админи-стративно-юрисдикционной деятельности является принцип ответственности, должностных лиц за нарушение правил осуществления этой деятельности. Сущность этого принципа заключается в том, что нарушение установленного порядка осуществления административно-процессуальной деятельности, бюрократическое отношение к гражданам и их обращениям влечет применение к виновным мер дисциплинарной, материальной или уголовной ответственности.

Таким образом, реализация принципов осуществления административно-юрисдикционной деятельности обеспечивает соблюдение установленного законодательством порядка производства по конкретным административным делам, которые возникают в процессе осуществления управленческой, правоохранительной и правообеспечительной деятельности. В свою очередь это способствует строгому соблюдению требований, которые предъявляются к изданию индивидуальных актов управления, направленных на разрешение конкретных конфликтных ситуаций (например, принятие постановлений о наложении административных взысканий на правонарушителей), что имеет важное значение для укрепления законности и правопорядка в процессе осуществления государственной исполнительной власти.

В принципе, издание индивидуального административно-правового акта — это результат соответствующего одностороннего властного воздействия определенного органа государственной исполнительной власти. В нем находит свое выражение окончательное решение вопроса, послужившего объектом административно-правового спора, делается вывод о правомерности или неправомерности поведения (действия) тех или иных лиц (организаций), либо, наконец, о необходимости применения соответствующих принудительных мер в интересах восстановления или защиты правопорядка в сфере реализации государственной исполнительной власти. При этом реальные действия органов государственной исполнительной власти, разрешающих конкретные административно-правовые споры находят свое выражение в определенных специфических формах в зависимости от характера индивидуальных административных дел. Эта зависимость предопределяет выделение в рамках единого института административно-юрисдикционной дея-

193

і

; >

тельности конкретных ее видов или производств, каждое из которых отличается определенным своеобразием и конкретным назначением.

Под производством понимается урегулированный нормами административного права порядок действий участников административно-юрисдикционной деятельности в связи с разрешением конкретных дел, возникающих в сфере реализации государственной исполнительной власти. Совокупность административных производств является базовой характеристикой содержания административной юрисдикции. В это содержание включаются ряд производств, различающихся между собой как по субъекту осуществления юрисдикционных полномочий, так и по их предмету (объекту). На основе анализа действующего административно-процессуального законодательства можно выделить следующие виды административно-юрисдикци-онных производств:

— производство по делам об административных правонарушениях;

— дисциплинарное производство;

— производство по жалобам.

В правовом отношении наиболее урегулированным из перечисленных производств является производство по делам об административных правонарушениях. В меньшей степени это относится к дисциплинарному производству и производству по жалобам, поскольку законодательство в этой области слабо унифицировано и не освобождено от устаревших положений. Поэтому для более глубокого раскрытия ранее отмеченных специфических черт административной юрисдикции целесообразно более подробно остановиться на анализе производства по делам об административных правонарушениях, что и будет сделано в разделе IX, посвященном ответственности государственных служащих.