1.3. Адміністративна відповідальність нотаріусів як засіб протидії корупції в сфері здійснення нотаріальної діяльності в Україні

Інститут юридичної відповідальності нотаріусів вважається однією з найбільш ефективних гарантій захисту прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб, які беруть участь у нотаріальному процесі, а також гарантією забезпечення належної реалізації нотаріальної функції в цілому.

Виходячи з такого розуміння юридичної відповідальності, виникає необхідність у з’ясуванні її місця та ролі в механізмі протидії корупції у сфері здійснення нотаріальної діяльності, що і пропонується зробити в наступних підрозділах нашої дисертації.

Відразу ж зауважимо, що інститут юридичної відповідальності нотаріусів завжди привертав увагу як науковців, так і самих представників нотаріального корпусу. При цьому найбільше дискусій викликають питання, пов’язані з: розмежуванням окремих видів відповідальності нотаріусів (в тому числі, за правопорушення, пов’язані з корупцією); підставами та порядком притягнення нотаріусів до відповідальності; віднесенням нотаріусів до спеціальних суб’єктів правопорушення як осіб, що надають публічні послуги; уніфікацією правового статусу державних і приватних нотаріусів як суб’єктів відповідальності; розширення переліку стягнень, що можуть бути застосовані до нотаріусів, тощо.

Деякі із зазначених питань досліджені досить ґрунтовно, а деякі, навпаки, викликають численні дискусії та суперечки.

Насамперед з’ясуємо сутність і зміст такої категорії, як «юридична відповідальність нотаріуса». Сучасні науковці, на відміну від науковців радянського періоду, обґрунтовують різноманітні, іноді нестандартні підходи до розуміння юридичної відповідальності. Так, наприклад, Н. Нижник і Н. Плахотнюк визначають її як «здатність суб’єкта виконувати певні вимоги й реалізувати завдання, що стоять перед ним, досягаючи спільно або особисто відчутного результату» [103, с. 75]; Є.В. Родіонова - як «соціальну властивість будь-якого суспільного організму, що виступає в якості ознаки його соціальної організації» [144, с. 17].

Наведені та інші подібні визначення юридичної відповідальності відповідають широкому підходу до розуміння сутності даного інституту. Вони дозволяють провести внутрішню диференціацію юридичної відповідальності, зокрема, виділити в її рамках два види: позитивну та негативну.

Позитивна юридична відповідальність «виникає з юридичного обов’язку суб’єкта здійснювати позитивні, корисні для суспільства функції» [10, с. 211] і настає у випадку «сумлінного виконання ним своїх обов’язків перед суспільством (відповідальна поведінка)» [36, с. 80], «належного користування власними правами» [67, с. 34].

Негативна відповідальність, відповідно, «пов’язана зі скоєнням правопорушення» [34, 43] і передбачає «настання для особи негативних наслідків» [102, с. 92].

Саме негативний аспект береться за основу більшістю науковців, які досліджують ті чи інші сторони юридичної відповідальності, її окремі види чи особливості застосування в певній сфері суспільних відносин або ж до окремих категорій осіб. У зв’язку з цим, на сьогодні в науковій літературі обґрунтовано велику кількість авторських підходів до її розуміння.

Вище ми навели лише кілька найбільш поширених у науковій літературі визначень юридичної відповідальності. Провівши їх порівняльно- правове дослідження ми помітили, що, незважаючи на деякі відмінності, в наукових колах наразі вже сформувався усталений підхід до розуміння юридичної відповідальності, в основу якого покладено наступні принципові ознаки.

Юридична відповідальність є різновидом соціальної відповідальності. Як справедливо з даного приводу зауважує Ю.С. Шемшученко, «юридична відповідальність є однією з форм соціальної відповідальності, сутність якої полягає в застосуванні щодо правопорушників (фізичних та юридичних осіб) передбачених законодавством санкцій, що забезпечуються в примусовому порядку державою» [178].

З наведеного вище визначення випливає наступна ознака юридичної відповідальності - приналежність до заходів примусу. На примусовий характер юридичної відповідальності вказує багато науковців, визначаючи її як: «... вид і міру державно-владного (примусового) впливу ...» [154, с. 432]; «міру державного примусу ...» [152, с. 1]; «... обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей ...» [141, с. 177]; «необхідність застосування щодо особи, яка скоїла правопорушення, засобів державного примусу ...» [70; 161, с. 81] тощо. Водночас, не зважаючи на примусовий характер, юридична відповідальність спрямована не лише на покарання правопорушника, але також і на його перевиховання, відновлення порушених прав, а також на недопущення вчинення правопорушень як самим порушником, так і іншими особами.

Юридична відповідальність має обов’язкове законодавче закріплення. Так, наприклад, H.A. Маловіцька під юридичною відповідальністю пропонує розуміти «особливі, передбачені й урегульовані нормами права відносини між громадянами та державою ...» [72]. О.В. Зелена також підкреслює той факт, що юридична відповідальність «встановлюється лише нормативно - правовими актами, які видаються органами державної влади та управління, а також посадовими особами» [54, с. 35]. На жаль, ми не можемо повною мірою підтримати вказаний підхід і вважаємо його занадто широким. На нашу думку, більш обґрунтованою є точка зору тих науковців, які обмежують юридичну відповідальність виключно законодавчими рамками. Так, наприклад, П.М. Рабінович визначає її як «закріплений в законодавстві ... юридичний обов’язок правопорушника ...» [141, с. 177], О.Ф. Скакун - як «передбачені законом вид і міру державно-владного (примусового) впливу ...» [154, с. 432].

В основі юридичної відповідальності завжди лежить така гарантія, як забезпеченість державою. Відразу ж зауважимо, що науковці по-різному інтегрують вказану ознаку у сформульовані ними визначення. Так, наприклад, дехто вказує, що юридична відповідальність передбачає «застосування щодо правопорушників ... санкцій, що забезпечуються в примусовому порядку» [178]; інші розглядають її як «забезпечуваний державою юридичний обов’язок правопорушника ...» [141, с. 177]. Проте, якими б різними не були формулювання, їх сутність зводиться до одного: обов’язок щодо застосування до правопорушника передбачених у законі примусових заходів впливу покладається на державу.

По-різному науковці також підходять і до розуміння такої ознаки юридичної відповідальності, як наявність відповідного суб’єкта. Так, наприклад, H.A. Маловіцька під юридичною відповідальністю розуміє «... відносини між громадянами та державою» [72]. Однак, ми не можемо повною мірою погодитись із таким підходом і вважаємо його необгрунтовано звуженим. Річ у тім, що сучасна правова доктрина в якості суб’єкта юридичної відповідальності розглядає не лише фізичних, але також і юридичних осіб.

Основне призначення юридичної відповідальності полягає у позбавленні правопорушника певних благ. Акцентуючи увагу на даній ознаці, науковці використовують різні формулювання. Так, наприклад, одні вказують на «застосування щодо правопорушників ... передбачених законодавством санкцій» [178]; другі - на «застосування ... засобів державного примусу особистого (у формі позбавлення волі), майнового (покладання штрафних санкцій) або організаційного характеру (звільнення з роботи)» [70]; треті - на «застосування . заходів державного примусу каральної спрямованості, понесення втрат особистого, організаційного чи матеріального характеру» [161, с. 81]; четверті - на «обов’язок правопорушника зазнати примусового позбавлення певних цінностей, що йому належали» [141, с. 177]; п’яті - на «зазнавання особою певних втрат особистого, організаційного чи майнового характеру ...» [154, с. 432] і т. ін.

Не менш важливою ознакою юридичної відповідальності є те, що вона застосовується виключно за вчинене особою правопорушення. На цьому, зокрема, акцентується увага практично в кожній науковій дефініції. Так, наприклад, деякі науковці під юридичною відповідальністю розуміють «... відносини ... що виникають у разі й унаслідок правопорушення» [72], інші - «необхідність застосування щодо особи, яка скоїла правопорушення, засобів державного примусу ...» [70], або ж «застосування щодо правопорушників передбачених законодавством санкцій ...» [178].

На останній ознаці юридичної відповідальності хотілося б зупинитись більш детально, оскільки саме вона лежить в основні її найбільш поширеної класифікації.

Традиційно, в науковій літературі розрізняють чотири види відповідальності нотаріусів, кримінальну, адміністративну, цивільно- правову (матеріальну) та дисциплінарну [27, с.

Проаналізувавши чинне законодавство, ми дійшли висновку, що на сьогодні немає ані наукових, ані правових підстав для виокремлення конституційно-правової, міжнародно-правової і, тим більше, професійної відповідальності нотаріусів. На користь такого висновку свідчать, принаймні, наведені нами вище ознаки юридичної відповідальності нотаріусів.

По-перше, обов’язковою умовою настання певного виду юридичної відповідальності є факт вчинення особою правопорушення. Водночас, сучасна правова доктрина не визнає нотаріуса суб’єктом конституційного, міжнародного чи професійного правопорушення.

По-друге, ще однією ознакою юридичної відповідальності є застосування до правопорушника певних стягнень.

Однак, чинне законодавство не передбачає застосування до нотаріусів жодних інших стягнень, окрім як адміністративних, кримінальних, дисциплінарних чи цивільно-правових (матеріальних).

Враховуючи наведені вище аргументи, є всі підстави стверджувати, що на сьогодні нотаріус може бути суб’єктом лише адміністративної, кримінальної, дисциплінарної та цивільно-правової (матеріальної) відповідальності.

Зроблений нами висновок повною мірою узгоджується із положеннями антикорупційного законодавства. Так, згідно з частиною першою ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» корупційним правопорушенням є «діяння, що містить ознаки корупції, ... за яке законом встановлено кримінальну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність», а правопорушенням, пов’язаним із корупцією, - «діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені Законом вимоги, заборони та обмеження, ... за яке законом встановлено кримінальну, адміністративну, дисциплінарну та/або цивільно-правову відповідальність» [124].

Отже, з метою протидії корупції в нотаріальній системі, законодавець передбачив можливість притягнення нотаріусів лише до чотирьох видів відповідальності: кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно-правової. При цьому, як свідчить аналіз Закону України «Про запобігання корупції», жоден із вказаних різновидів юридичної відповідальності не має статусу пріоритетного. І хоча перед кожним із них стоять специфічні завдання і функції, однак у своїй сукупності вони утворюють цілісний і звершений елемент єдиного механізму протидії корупції.

На жаль, цього не можна сказати про Закон України «Про нотаріат». Він хоч і містить одразу дві статті, присвячені відповідальності нотаріусів (ст. 21 - «Відповідальність державного нотаріуса», ст. 27 - «Відповідальність приватного нотаріуса» [136]), однак, по-суті, регулює порядок притягнення їх лише до цивільно-правової відповідальності.

Такий обмежений підхід законодавця до обсягів юридичної відповідальності нотаріуса обумовив поширення у суспільстві хибного уявлення з приводу того, що нотаріус, як суб’єкт надання публічно-правових послуг, може бути притягнутий лише до цивільно-правової відповідальності й то лише за шкоду, що була заподіяна особі внаслідок його незаконних або недбалих дій під час виконання професійних обов’язків. Відповідно, вказаний вид юридичної відповідальності нотаріусів в науковій літературі досліджений досить ґрунтовно [168, с. 11; 108, с. 37; 170, с. 81; 173, с. 116; 101, с. 234].

Також, частково законодавцем врегульовано питання дисциплінарної відповідальності нотаріусів за невиконання або неналежне виконання ними своїх трудових і професійних обов’язків. І хоча Закон України «Про нотаріат» не містить окремої статті, яка була б спеціально присвячена підставам і порядку притягнення нотаріусів до даного виду відповідальності, однак, у ньому досить детально прописано механізм застосування до нотаріусів таких специфічних дисциплінарних стягнень, як анулювання свідоцтва про право на заняття нотаріальною діяльністю (ст. 12 Закону), зупинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса (ст.ст. 29-1 та 29-2 Закону), а також припинення нотаріальної діяльності приватного нотаріуса (ст.ст. 30 та 30-1 Закону [136]).

Що стосується інших видів відповідальності, зокрема адміністративної та кримінальної, то Закон України «Про нотаріат» згадує про них лише як про підстави притягнення нотаріусів до дисциплінарної відповідальності, а також у взаємозв’язку із виконанням ними вимог Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

На нашу думку, подібний підхід законодавця до визначення меж відповідальності нотаріусів є невиправдано усіченим. Він не лише створює ілюзію безкарності нотаріального корпусу, але також породжує безпідставні та необґрунтовані дискусії з приводу доцільності віднесення нотаріусів до спеціальних суб’єктів відповідальності за певні злочини та адміністративні проступки, в тому числі й корупційні.

Найбільш оптимальним варіантом усунення зазначеного недоліку, на нашу думку, є конкретизація законодавчих норм, які регулюють адміністративно-правовий статус нотаріуса в частині визначення меж його юридичної відповідальності. До речі, більшість опитаних нами респондентів (54 % представників нотаріального корпусу та 61 % громадян) висловлюють подібні міркування і, у зв’язку з цим, наполягають на необхідності внесення змін до Закону України «Про нотаріат» і доповнення його окремою статтею, що визначає підстави та порядок притягнення нотаріусів до кримінальної, адміністративної та цивільно-правової відповідальності.

З метою реалізації зазначеного підходу на практиці пропонуємо внести наступні зміни до Закону України «Про нотаріат»:

По-перше, Главу 1 Розділу І Закону України «Про нотаріат» необхідно доповнити новою статтею 5-1 наступного змісту: «Стаття 5-1. Відповідальність нотаріусів.

У разі вчинення протиправних діянь нотаріуси несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність, установлену законом.

За вчинення корупційного правопорушення та правопорушення, пов’язаного з корупцією, нотаріуси несуть відповідальність згідно з Законом України «Про запобігання корупції».

За невиконання обов’язків суб’єкта первинного фінансового моніторингу нотаріуси несуть відповідальність відповідно до Закону України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення».

Шкода, заподіяна особі внаслідок незаконних або недбалих дій нотаріуса, відшкодовується в порядку, встановленому цим Законом.».

По-друге, необхідно внести зміни до ст.ст. 21 та 27 Закону України «Про нотаріат», виклавши їх назви в наступній редакції: «Стаття 21. Цивільно-правова відповідальність державного нотаріуса» та «Стаття 27.

Цивільно-правова відповідальність приватного нотаріуса», що обумовлено невідповідністю назви зазначених статей їх фактичному змісту.

Також, доцільно розширити сферу регулювання зазначених статей. Зокрема, в них має бути чітко прописано вичерпний перелік підстав цивільно-правової відповідальності нотаріусів; випадки, коли така відповідальність не застосовується; порядок відшкодування шкоди та інші питання [183, с. 62].

Водночас, деталізуючи законодавчі норми про юридичну відповідальність нотаріусів, ми наполягаємо на необхідності дотримання об’єктивного балансу та рівноваги. У зв’язку з цим, варто висловити категоричну незгоду з позицією тих науковців, які пропонують перерахувати в Законі України «Про нотаріат» всі правопорушення, за якими нотаріус може нести юридичну відповідальність.

Так, наприклад, «з метою удосконалення нормативного регулювання відповідальності державного нотаріуса, її конкретизації та деталізації, усунення можливості застосування відповідальності у якості важеля впливу на державного нотаріуса» О.О. Висєканцев пропонує «в окремій статті зазначити види відповідальності, до якої може бути притягнутий нотаріус», а також «в подальших статтях відповідного розділу, присвяченого відповідальності нотаріуса, по кожному конкретному виду відповідальності перелічити види проступків, за вчинення яких нотаріуса може бути притягнуто до відповідальності та засоби примусового впливу, які до нього можуть бути застосовані» [27, с. 193]. Схожу точку зору обґрунтовує також

О.І. Нелін, який з негативного боку відмічає той факт, що наразі «в Україні немає спеціалізованих нормативних актів, що містять вичерпний перелік порушень, за які нотаріус може понести відповідальність» [101, с. 234].

На нашу думку, подібна деталізація та конкретизація Закону України «Про нотаріат» не вирішить проблему зміцнення правових гарантій діяльності нотаріусів, однак може призвести до виникнення численних колізій між спеціальними законодавчими актами.

Наступне питання, яке необхідно розглянути в рамках даного дослідження, стосується визначення особливостей адміністративної відповідальності нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією.

Відразу ж зауважимо, що в сучасній адміністративно-правовій доктрині питання, які пов’язані з притягненням нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, ще не знайшли свого належного дослідження. Насамперед це обумовлено тим, що нотаріуси були віднесені до суб’єктів, на яких поширюється дія антикорупційного законодавства, лише в 2009 році, одночасно із прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» (де-факто - з 1 січня 2011 року, коли цей Закон набув чинності) [126]. У цей же період КУпАП було доповнено спеціальною главою 13-А, яка містить склади адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією [117].

Очевидно, що за такий короткий проміжок часу (6 років) об’єктивно неможливо напрацювати достатній науково-теоретичний та емпіричний матеріал з даної проблематики. У зв’язку з цим, в основу нашого подальшого дослідження будуть покладені загальновизнані постулати доктрини адміністративно-деліктного права, одним із яких є категорія адміністративної відповідальності.

Незважаючи на те, що інститут адміністративної відповідальності визнається фундаментом, серцевиною адміністративно-деліктного права, чинний КУпАП, на відміну від ККУ, не закріплює її офіційну дефініцію. Водночас така дефініція досить широко представлена в спеціальній літературі. Так, наприклад, одні науковці під адміністративною відповідальністю пропонують розуміти «застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, особливих санкцій - адміністративних стягнень» [159, с. 223]; інші розглядають її більш широко - як «сукупність адміністративних правовідносин, що виникають у зв’язку із застосуванням уповноваженими органами (посадовими особами) до осіб, які вчинили адміністративний проступок, передбачених нормами адміністративного права

особливих санкцій - адміністративних стягнень» [13, с. 430], або ж як «застосування до осіб, які вчинили адміністративні проступки, адміністративних стягнень, що мають для цих осіб обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру і накладаються уповноваженими на те органами чи посадовими особами на підставах і у порядку, встановлених нормами адміністративного права» [5, с. 8; 87].

Існує також підхід, за якого адміністративна відповідальність визначається як «специфічна форма негативного реагування з боку держави в особі її компетентних органів на відповідну категорію протиправних проявів, згідно з якою особи, які їх вчинили, повинні дати відповідь перед повноважним органом за свої неправомірні дії і понести за це адміністративні стягнення у встановлених законом формах і порядку» [33, с. 17].

Більш детальний аналіз наведених, а також інших обґрунтованих в літературі наукових підходів до визначення адміністративної відповідальності свідчить, що, незважаючи на деякі відмінності, всі вони охоплюють у собі ключові ознаки адміністративної відповідальності.

Традиційно, такі ознаки прийнято поділяти на дві групи: до першої групи відносяться ознаки, що характерні для всіх видів юридичної відповідальності (вони були проаналізовані нами вище); до другої групи - ознаки, що дозволяють провести відмежування адміністративної відповідальності від інших різновидів юридичної відповідальності. На останній групі ознак пропонуємо зупинитись більш детально.

Як свідчить аналіз найбільш популярних наукових публікацій [5, 66, 93, 1, 8, 7, 12, 159, 54, 65, 33], адміністративна відповідальність

характеризується такими спеціальними ознаками.

1. Адміністративна відповідальність є різновидом негативної юридичної відповідальності. Як уже зазначалося вище, загальні ознаки адміністративної відповідальності повною мірою співпадають з ознаками негативної юридичної відповідальності, а також з ознаками соціальної відповідальності у цілому.

2. Адміністративна відповідальність є засобом охорони специфічного кола суспільних відносин. Зазначена ознака дозволяє відмежувати адміністративну відповідальність від дисциплінарної, цивільно- правової, а також, у переважній більшості випадків, від кримінальної відповідальності.

На сьогодні науковці обґрунтовують різноманітні, іноді - кардинально протилежні погляди на сферу дії адміністративно-деліктного законодавства. Однак, ми не будемо заглиблюватись у наукову полеміку з даного питання, оскільки це виходить за рамки предмета нашого дослідження і потребує окремого наукового аналізу.

Разом з тим дослівний аналіз ст. 9 КУпАП дає нам всі підстави стверджувати, що на сьогодні заходи адміністративної відповідальності спрямовані на охорону «громадського порядку, власності, прав і свобод громадян, а також встановленого порядку управління» [61].

Якщо при цьому врахувати специфіку предмета нашого дослідження, то можна зробити такий узагальнений висновок: адміністративна відповідальність нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією, є одним із основних елементів механізму протидії корупції та нейтралізації корупційних ризиків у сфері надання нотаріальних послуг.

3. Адміністративна відповідальність встановлюється виключно законодавчими актами, які досить часто мають бланкетний характер. Відразу ж зауважимо, що деякі науковці невиправдано широко трактують дану ознаку адміністративної відповідальності, що, фактично, спотворює її справжню сутність й обумовлює виникнення численних правових колізій. Так, наприклад, В.К. Колпаков стверджує, що «норми, які регламентують адміністративну відповідальність, містяться у різних за своєю правовою природою актах», які «варто поділяти на кодекси, закони і правила». І далі, він уточнює, що «правила можуть затверджуватися Кабінетом Міністрів, органами виконавчої влади, встановлюватися рішеннями місцевих рад» [65, с. 84].

Ми не можемо погодитись із таким підходом і вважаємо його таким, що суперечить ст. 2 КУпАП, де, серед іншого, зазначається, що «законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України», «закони України про адміністративні правопорушення до включення їх у встановленому порядку до цього Кодексу застосовуються безпосередньо» [61].

До речі, останнє положення до недавнього часу використовувалось також і в сфері протидії корупції. Нагадаємо, що в Розділі ІІІ Закону України «Про боротьбу з корупцією» 1995 року безпосередньо визначались і склади корупційних правопорушень, і відповідальність за їх учинення [116]. Сьогодні ситуація дещо змінилась і всі склади адміністративних правопорушень, пов’язаних із корупцією, зосереджені в главі 13-А КУпАП. Однак, незважаючи на таку уніфікацію, під час притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за вказані правопорушення у будь-якому випадку необхідно додатково звертатись не лише до Законів України «Про запобігання корупції» та «Про нотаріат», але також до цілої низки підзаконних нормативно-правових актів.

Таким чином, з викладеного вище випливає, що заходи адміністративної відповідальності можуть бути встановлені лише КУпАП або іншими законами України (а не підзаконними актами). Водночас більшість таких законодавчих норм мають бланкетний характер, тобто відсилають до інших нормативно-правових актів, які встановлюють певні правила, норми, стандарти. І такі акти можуть мати як законодавчий, так і підзаконний характер.

4. Підставою адміністративної відповідальності є вчинення особою адміністративного правопорушення (проступку). Традиційно, в науковій літературі ця підстава називається нормативною і пов’язується з наявністю норми права, що охороняється адміністративною санкцією [76]. Окрім неї, окремо виділяється фактична підстава - вчинення особою конкретного адміністративного правопорушення (що передбачає встановлення усіх елементів складу правопорушення - об’єкта, об’єктивної сторони, суб’єкта та суб’єктивної сторони [102, с. 91]), а також процесуальна підстава - видання індивідуального правозастосовчого (юрисдикційного) акта, що передбачає притягнення конкретної особи до відповідальності, визначає її вид і міру [13, 11, 63].

Викладене вище дозволяє розглядати адміністративне правопорушення як серцевину, фундамент адміністративної відповідальності, що обумовлює необхідність у більш детальному його дослідженні.

Згідно з частиною першою ст. 9 КУпАП адміністративним правопорушенням (проступком) визнається «протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність» [61]. Беручи за основу наведену вище дефініцію, науковці виділяють такі основні ознаки адміністративного правопорушення: це діяння (дія або бездіяльність), суспільна шкідливість, протиправність, винність, караність [5, 35, 65, 94].

Досліджуючи підстави адміністративної відповідальності нотаріусів більш детально, необхідно розглянути специфіку їх застосування у сфері протидії корупції. Насамперед, варто звернути увагу на той факт, що сьогодні законодавець передбачає можливість притягнення особи до адміністративної відповідальності лише за вчинення правопорушень, пов’язаних з корупцією, на відміну від кримінальної, дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності, яка настає також і за вчинення корупційних правопорушень.

З огляду на це виникає питання: наскільки принциповою є різниця між корупційним правопорушенням і правопорушенням, пов’язаним з корупцією?

Як свідчить дослівний аналіз Закону України «Про запобігання корупції», корупційним правопорушенням є діяння, що містить ознаки корупції, тоді як правопорушенням, пов’язаним з корупцією, є діяння, що не містить ознак корупції, але порушує встановлені законом вимоги, заборони та обмеження (ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції»[124]).

На перший погляд, відмінність між наведеними дефініціями є очевидною: це наявність або відсутність у діях особи ознак корупції. Водночас складність у розумінні такої категорії, як «корупція», а також її неоднозначне сприйняття в наукових колах, вітчизняному та міжнародному законодавстві зумовлює потребу у її комплексному аналізі.

Традиційно прийнято вважати, що термін «корупція» походить від латинського «corrnmpere» - «псування, розбещення» [26, с. 578] і використовується для позначення такого негативного явища, як «підкуп хабарами, продажність посадових осіб, політичних діячів» [105].

Сьогодні в юридичній літературі представлено безліч визначень корупції, і всі вони мають право на існування, адже корупція, як соціальне явище, надзвичайно складна та багатогранна. З позитивного боку слід також відмітити той факт, що законодавець теж не залишився осторонь проблеми окреслення її меж, хоча при цьому основну увагу зосередив на висвітленні юридичної складової даного феномена. Зокрема, під корупцією він пропонує розуміти «використання особою наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей з метою одержання неправомірної вигоди або прийняття такої вигоди чи прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей» (п. 5 ч. 1 ст. 1 Закону України «Про запобігання корупції» [124]).

Якщо порівняти наведене визначення корупції з тим, що було закріплене в попередньому антикорупційному законі (мається на увазі Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» 2011 року [125]), то суттєвої різниці ми не помітимо. Водночас варто звернути увагу на одну принципову відмінність між цими законами, яка має важливе значення для нашого подальшого дослідження.

Мова йде про зміни, які були внесені до визначення корупційного правопорушення. Так, якщо раніше за вчинення даного правопорушення було передбачено кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність (п. 4 ч. 1 ст. 1 Закону 2011 р.), то тепер, як ми уже зазначали вище, згадка про адміністративну відповідальність у цьому визначенні відсутня.

Однак, це зовсім не означає, що інститут адміністративної відповідальності був повністю виключений з антикорупційного механізму. Навпаки, законодавець приділив йому особливу увагу, доповнивши Закон таким новим терміном, як «правопорушення, пов’язане з корупцією».

Дослівний аналіз цього визначення у його взаємозв’язку з іншими нормами Закону, а також іншими законодавчими актами дозволяє нам зробити кілька важливих практичних висновків:

- по-перше, з юридичної точки зору правопорушення, пов’язане з корупцією, - це збірне поняття [29 с. 67]. Воно включає в себе «різні за характером і ступенем суспільної небезпеки, але єдині за своєю суттю взаємопов’язані правопорушення, за які може наставати адміністративна, кримінальна, дисциплінарна та/або цивільно-правова відповідальність» [87, с. 67];

- по-друге, нотаріуси (як і інші суб’єкти, на яких поширюється дія антикорупційного законодавства) несуть адміністративну відповідальність лише за правопорушення, пов’язані з корупцією. Тобто, якщо в діях нотаріуса будуть встановлені ознаки корупції, то його дії необхідно кваліфікувати виключно за відповідними статтями ККУ [75];

- по-третє, нотаріуси, як випливає з аналізу глави 13-А КУпАП, несуть «обмежену» адміністративну відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією, оскільки на них поширюються далеко не всі обмеження та заборони, визначені в законі (більш детально про межі адміністративної відповідальності нотаріусів мова піде в наступних підрозділах роботи).

5. Правом притягувати до адміністративної відповідальності наділено широке коло осіб. На відміну від кримінальної та цивільно-правової відповідальності, яка застосовується виключно в судовому порядку, адміністративна відповідальність може бути реалізована великою кількістю органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами (тобто в позасудовому порядку). Зокрема, розглядати справи про адміністративні правопорушення на сьогодні можуть: адміністративні комісії; виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад; районні, районні у місті, міські чи міськрайонні суди (судді); місцеві господарські та адміністративні суди, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди та ВСУ; органи Національної поліції та ще ціла низка центральних органів виконавчої влади (глава 17 Розділу ІІІ КУпАП [61]).

Водночас, якщо говорити про адміністративну відповідальність нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією, то варто звернути увагу на деякі винятки з цього правила:

- по-перше, згідно зі ст. 221 КУпАП всі справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією (ст. ст. 172-4-172-9-1-1), розглядаються виключно в судовому порядку, тобто районними, районними у місті, міськими чи міськрайонними судами;

- по-друге, правом складати протоколи за даною категорією справ наділено теж виключне коло суб’єктів: уповноважені на те посадові особи органів внутрішніх справ (Національної поліції), органів Служби безпеки України та Національного агентства з питань запобігання корупції (ст. 255 КУпАП [61]).

Зважаючи на підвищену суспільну небезпечність та особливий характер адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією, обмеження кола суб’єктів, уповноважених на їх документування та вирішення, на нашу думку, є цілком виправданим. Однак, деякі науковці відстоюють протилежну точку зору. Так, наприклад, О.І. Нелін наполягає на необхідності наділення органів юстиції виключним правом складання протоколів про адміністративні правопорушення, вчинені нотаріусами [102, с. 93].

Ми не можемо погодитись із таким підходом і вважаємо його необгрунтованим і таким, що не враховує специфіку антикорупційної діяльності у сфері нотаріату. Аналогічну точку зору висловили також і опитані нами респонденти, більшість з яких (78 % представників нотаріального корпусу і 82 % громадян) вважає, що з метою забезпечення об’єктивного, справедливого та кваліфікованого розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, правом складання протоколу мають бути наділені лише спеціально уповноважені суб’єкти у сфері протидії корупції.

На недоцільність наділення органів юстиції правом складання протоколів про адміністративні правопорушення, вчинені нотаріусами, а також вирішувати справи про такі правопорушення вказує ще одна специфічна ознака адміністративної відповідальності. Її сутність полягає у тому, що на відміну від дисциплінарної відповідальності, між суб’єктом, що здійснює провадження, і особою, яка притягується до відповідальності, мають бути відсутні відносини службового підпорядкування [44, с. 51]. Саме це забезпечує реалізацію принципу об’єктивності та неупередженості під час вирішення адміністративної справи, а також гарантує накладення на правопорушника справедливого покарання.

6. Суб’єктом адміністративної відповідальності можуть бути як

фізичні, так і юридичні особи, винні в порушенні правових приписів [154, с. 431; 3, с. 10]. Це ще одна ознака адміністративної відповідальності, яка дозволяє відмежувати її від дисциплінарної відповідальності, до якої можуть бути притягнуті лише фізичні особи.

Питання відповідальності юридичних осіб - відносно нове для теорії адміністративного процесу, а тому ще недостатньо досліджене. На жаль, обмежений обсяг дисертації не дозволяє нам детально його розглянути, тим більше, що це виходить за межі окресленого нами предмета. У зв’язку з цим, акцентуємо увагу лише на найбільш принципових моментах:

- по-перше, юридичні особи, згідно з чинним законодавством можуть бути притягнуті до адміністративної, кримінальної та цивільно-правової відповідальності.

По-друге, на відміну від Закону 2011 року, новий Закон України «Про запобігання корупції» містить окрему главу, посвячену відповідальності юридичних осіб, у якій закріплено спеціальні антикорупційні механізми [125].

Провівши порівняльно-правове дослідження КУпАП, Законів України «Про нотаріат» та «Про запобігання корупції», ми дійшли висновку, що у сфері здійснення нотаріальної діяльності суб’єктами адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, можуть бути лише нотаріуси як фізичні особи (більш детально про адміністративно- правовий статус нотаріусів як суб’єктів адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, мова піде в наступному підрозділі дисертації).

7. Адміністративна відповідальність полягає у застосуванні до правопорушника специфічних правових санкцій - адміністративних стягнень. Згідно зі ст. 23 КУпАП адміністративне стягнення є «мірою відповідальності та застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, в дусі додержання законів України, поваги до правил співжиття, а також запобігання вчиненню нових правопорушень як самим правопорушником, так і іншими особами» [61].

Особливістю адміністративної відповідальності є те, що, на відміну від ККУ, КУпАП не містить вичерпного переліку адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані до правопорушника. Так, в частині першій ст. 24 визначено десять основних адміністративних стягнень, які можуть застосовуватись за вчинення адміністративних правопорушень. Водночас в частині другій цієї ж статті зазначено, що «законами України може бути встановлено й інші, крім зазначених у цій статті, види адміністративних стягнень». А це означає, що в кожному конкретному випадку застосування заходів адміністративного примусу необхідно встановлювати їх приналежність до адміністративних стягнень.

Звісно, що даний недолік законодавчого регулювання породжує численні незручності та непорозуміння, а тому, на нашу думку, має бути усунутий шляхом закріплення в КУпАП вичерпного переліку адміністративних стягнень, які можуть бути застосовані до правопорушників.

Відразу ж зауважимо, що сьогодні практично не виникає суперечливих питань з приводу застосування до нотаріусів адміністративних стягнень за правопорушення, пов’язані з корупцією. Так, провівши порівняльно-правове дослідження КУпАП, а також Законів України «Про нотаріат» та «Про запобігання корупції», нами було встановлено, що за вчинення даної категорії проступків до нотаріусів може бути застосовано лише три види адміністративних стягнень:

1) штраф;

2) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення, грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення;

3) позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю.

8. Адміністративна відповідальність реалізується у специфічних процесуальних формах (провадження в справах про адміністративні правопорушення). Традиційно прийнято вважати, що процедура притягнення особи до адміністративної відповідальності має спрощений характер (у порівнянні з процедурою притягнення до кримінальної чи цивільної відповідальності). І в більшості випадків це твердження є вірним. Водночас, зважаючи на підвищену суспільну небезпечність та особливо складний характер деяких категорій адміністративних справ, законодавець передбачив цілу низку винятків із загального порядку адміністративного провадження.

Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією, відносяться до цього переліку, а тому їх розгляд відбувається з деякими особливостями, які, серед іншого, стосуються: строків розгляду справи, притягнення особи до адміністративної відповідальності, застосування адміністративного стягнення; обов’язкової участі прокурора та правопорушника під час розгляду та вирішення справи; встановлення виключної судової підвідомчості даної категорії справ тощо. І хоча за задумом законодавця всі ці додаткові вимоги спрямовані на підвищення якості адміністративного провадження, а також слугують додатковими гарантіями захисту прав нотаріусів, однак, на практиці, вони лише ускладнюють, а інколи - взагалі унеможливлюють притягнення правопорушників до відповідальності.

Вище нами було визначено та детально розглянуто особливості адміністративної відповідальності нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією. В результаті проведеного дослідження було з’ясовано, що законодавче закріплення цілої низки винятків і додаткових умов адміністративної відповідальності за даною категорією справ обумовлено: з одного боку, - специфікою правопорушень, пов’язаних з корупцією, як особливої категорії адміністративних деліктів; з іншого боку, - специфікою нотаріальної діяльності та пов’язаною із цим специфікою правового статусу нотаріусів як суб’єктів адміністративної відповідальності.

Урахування зазначених вище особливостей дозволило нам виокремити наступні особливості адміністративної відповідальності нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією:

- адміністративна відповідальність у даному випадку спрямована не лише на захист певного кола суспільних відносин, але також на підтримання високого рівня довіри до нотаріату як основного інституту позасудового захисту прав і законних інтересів громадян в цивільно - правових відносинах;

- нотаріус може бути притягнутий до адміністративної відповідальності лише за правопорушення, пов’язані з корупцією, тобто за умови відсутності в його діях ознак корупції;

- за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, окрім заходів адміністративної відповідальності до нотаріусів одночасно можуть бути застосовані також заходи дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності;

- нотаріуси несуть обмежену адміністративну відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією, тобто можуть бути суб’єктами лише деяких із них;

- в законодавстві передбачено цілу низку додаткових умов, які мають бути дотримані під час притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією;

- нормативно-правове регулювання порядку притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, є результатом поєднання норм КУпАП, Законів України «Про нотаріат» та «Про запобігання корупції», а також ще цілої низки законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.

Узагальнюючи наведені вище ознаки, ми можемо запропонувати авторську дефініцію такого поняття, як «адміністративна відповідальність нотаріуса за правопорушення, пов’язане з корупцією». На нашу думку, це специфічна форма негативного реагування держави на допущене нотаріусом порушення встановлених антикорупційним законодавством вимог, обмежень і заборон, що полягає у застосуванні до нього в судовому порядку передбачених законом адміністративних стягнень.

Висновки до розділу 1

Корупція у сфері надання нотаріальних послуг обумовлена такими причинами: 1) сприйняття громадянами і представниками нотаріального корпусу корупції в нотаріальній системі як невід’ємної складової процесу отримання нотаріальних послуг; 2) формальний характер і низька ефективність більшості антикорупційних заходів, які передбачені чинним законодавством;

3) сприяння поширенню корупції в нотаріальній системі шляхом надання (пропозиції) неправомірної вигоди чи використання особистих зв’язків під час отримання нотаріальних послуг; 4) недоліки діяльності органів, на які, згідно з чинним законодавством, покладаються повноваження з протидії корупції; 5) низький рівень професійної етики нотаріусів та їх прагнення до незаконного особистого збагачення; 6) незнання громадянами та представниками нотаріального корпусу вимог антикорупційного законодавства; 7) переконаність у неможливості притягнення нотаріусів до відповідальності за порушення антикорупційного законодавства; 8) високий рівень бюрократії та тяганини під час отримання нотаріальних послуг; 9) низький рівень заробітної плати та матеріально-технічного забезпечення нотаріусів; 10) наділення суб’єктів, які надають нотаріальні послуги, різним обсягом повноважень.

Корупція у сфері надання нотаріальних послуг характеризується такими специфічними рисами, як: 1) високий рівень латентності; 2) високий рівень правового нігілізму учасників нотаріального процесу; 3) системний характер;

4) кругова порука; 5) похідний характер.

Негативні наслідки корумпованості нотаріату можуть бути класифіковані на 6 груп: 1) політичні; 2) економічні; 3) управлінські; 4) правові;

5) соціальні; 6) морально-психологічні.

Корупція у сфері надання нотаріальних послуг може мати такі форми вираження: 1) корупція як засіб скорочення витрат часу; 2) корупція як засіб підвищення якості надання нотаріальних послуг; 3) корупція як спосіб отримання дефіцитної послуги; 4) корупція як засіб подолання законодавчо встановлених обмежень і заборон; 5) корупція як засіб виживання; 6) корупція як спосіб незаконного особистого збагачення.

Юридичній відповідальності притаманні такі загальні ознаки: 1) приналежність до заходів примусу; 2) обов’язкове законодавче закріплення; 3) забезпеченість державою; 4) наявність відповідного суб’єкта; 5) основне призначення - позбавлення правопорушника певних благ; 6) застосування виключно за вчинене особою правопорушення.

З метою протидії корупції в нотаріальній системі законодавець передбачив можливість притягнення нотаріусів лише до чотирьох видів відповідальності: кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільно- правової.

З метою конкретизації законодавчих норм, які регулюють адміністративно-правовий статус нотаріуса в частині визначення меж його юридичної відповідальності, необхідно внести зміни до Закону України «Про нотаріат» і доповнити його окремою статтею, що визначає підстави та порядок притягнення нотаріусів до кримінальної, адміністративної та цивільно-правової відповідальності.

Адміністративній відповідальності притаманні такі ознаки: 1) адміністративна відповідальність є різновидом негативної юридичної відповідальності; 2) адміністративна відповідальність є засобом охорони специфічного кола суспільних відносин; 3) адміністративна відповідальність встановлюється виключно законодавчими актами, які досить часто мають бланкетний характер; 4) підставою адміністративної відповідальності є вчинення особою адміністративного правопорушення (проступку); 5) адміністративна відповідальність встановлюється виключно законодавчими актами, які досить часто мають бланкетний характер; 6) правом притягувати до адміністративної відповідальності наділено широке коло осіб; 7) суб’єктом адміністративної відповідальності можуть бути як фізичні, так і юридичні особи, винні в порушенні правових приписів; 8) адміністративна відповідальність полягає у застосуванні до правопорушника специфічних правових санкцій - адміністративних стягнень; 9) адміністративна відповідальність реалізується у специфічних процесуальних формах (провадження в справах про адміністративні правопорушення).

Адміністративна відповідальність нотаріусів за правопорушення, пов’язані з корупцією, характеризується такими особливостями: 1) адміністративна відповідальність у даному випадку спрямована не лише на захист певного кола суспільних відносин, але також на підтримання високого рівня довіри до нотаріату як основного інституту позасудового захисту прав і законних інтересів громадян у цивільно-правових відносинах; 2) нотаріус може бути притягнутий до адміністративної відповідальності лише за правопорушення, пов’язані з корупцією, тобто за умови відсутності в його діях ознак корупції; 3) за вчинення правопорушення, пов’язаного з корупцією, окрім заходів адміністративної відповідальності до нотаріусів одночасно можуть бути застосовані також заходи дисциплінарної та цивільно-правової відповідальності; 4) нотаріуси несуть обмежену адміністративну відповідальність за правопорушення, пов’язані з корупцією, тобто можуть бути суб’єктами лише деяких із них; 5) в законодавстві передбачено цілу низку додаткових умов, які мають бути дотримані під час притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією;

6) нормативно-правове регулювання порядку притягнення нотаріусів до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов’язані з корупцією, є результатом поєднання норм КУпАП, Законів України «Про нотаріат» та «Про запобігання корупції», а також ще цілої низки законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.

Під адміністративною відповідальністю нотаріуса за правопорушення, пов’язане з корупцією, необхідно розуміти специфічну форму негативного реагування держави на допущене нотаріусом порушення встановлених антикорупційним законодавством вимог, обмежень і заборон, що полягає у застосуванні до нього в судовому порядку передбачених законом адміністративних стягнень.