4.3.4. Президентські поліархії з елементами "парламентаризму "
Водночас серед президентських поліархій є певна група держав, де елементи "парламентаризму" тією чи іншою мірою впливають на зміст виконавчої і, насамперед, президентської влади.
Серед держав цієї групи найближчою до класичного прототипу є форма державного правління Панами, де певною самостійністю володіє "Рада кабінету" (Consejo de Gabinete), яка хоч і діє при і під головуванням глави держави, але такі рішення, як призначення суддів Верховного суду, укладання договорів про займи, відчуження національного майна, декретування під колективну відповідальність Ради надзвичайного стану і призупинення окремих норм Конституції, президент приймає тільки зі згоди Ради кабінету'.Взаємовідносини між Президентом та Радою Міністрів в Венесуелі певною мірою вирішуються на основі інституту контрасигнатури. Згідно з Конституцією Венесуели від 15 грудня 1999 р. Президент має повноваження, які можуть бути поділені на три групи: 1) його власні повноваження; 2) повноваження, що здійснюються через міністрів і потребують обов'язкової контрасигнації; 3) повноваження, що здійснюються Президентом у Раді Міністрів і також потребують контрасигнації. З цього переліку згідно СТ.190 Конституції тільки два повноваження відносяться до розряду власних повнова-
Див.: Якушев А.В. Конституционное право зарубежных стран.—С.239.
| 1 Див.: Якушев А.В. Там само. |
2 Див • Qvinnoa Л R To..,..,..„
Див.: Правовые системы стран мира.— С.501.
жень Президента: право призначати та відкликати міністрів, всі інші потребують контрасигнації з боку відповідних міністрів.
Серед парламентських рис президентської поліархії в Алжирі слід відзначити деякі елементи інвеститури уряду, яка знаходить свій вираз у тому, що розроблена урядом програма діяльності має бути ухвалена парламентом - Національними народними зборами'.
Одним з найбільш поширених елементів парламентаризму в президентських поліархіях є інститут відповідальності виконавчої влади перед законодавчим органом. Ця, не характерна для класичної президентської поліархії ознака, з'явилася у її законодавчо-виконавчих зв'язках як певний юридичний засіб "приборкання, пом'якшення" президентської влади, котра у відповідних соціально-політичних обставинах часто приводила до узурпації главою держави всієї державної влади.
Найбільш легкою є форма парламентської відповідальності у Філіппінах, де депутати обох палат Конгресу (Палати представників та Сенату) мають право звернутись із запитами до виконавчої влади - Президента та очолюваного ним Кабінету міністрів, яке, однак особливих наслідків не має2. В Коста-Ріка Законодавчі збори (однопалатний парламент) можуть формулювати інтерпеляцію міністрам Уряду, а рішенням 2/3 присутніх на засіданні парламенту виносити осуд тим посадовим особам, які винні в здійсненні неконституційних або незаконних актів, серйозних помилок, що спричинили або змогли спричинити явну шкоду державним інтересам3. Інтерпеляція є засобом парламентського контролю над урядом і в Парагваї. Конгрес може викликати для запиту будь-якого міністра або іншого керівника виконавчої влади на засідання відповідної палати (Палати депутатів або Сенату). Якщо викликана поса-
1 Див.: Правовые системы стран мира. — С.ЗО.
' Диз.: Там caMo.-C.697. 5Див.:Тамсамо.-С351.
лова особа не з'явиться на засіданні палати або ж ця палата вважатиме відповідь на інтерпеляцію незадовільною, то обидві палати 2/3 голосів можуть винести резолюцію осуду і рекомендувати Президенту або ж безпосередньому начальникові посадової особи звільнити його від займаної посади.
В Аргентині політично відповідальним визнаний лише керівник міністерського кабінету. Глава Кабінету Міністрів зобов'язаний щомісяця звітувати по черзі перед кожною з палат парламенту з питань управління державними справами.
Абсолютною більшістю від складу обох палат (Палати депутатів та Сенату) Національного конгресу він може бути відправлений у відставку. Всі члени міністерського кабінету на початку кожної сесії звітують перед парламентом, однак можливість висловлення їм недовіри у зв'язку з цим не передбачена. В Алжирі така можливість конституційним законодавством передбачена, але остаточне рішення— відправити уряд у відставку або ж розпустити парламент - за Президентом '. В Перу Конгрес може висловити Раді міністрів або ж окремому міністру вотум недовіри або ж відмовити у довірі, коли таке питання ставиться за міністерською ініціативою. Відмова у довірі Раді міністрів або ж міністру має наслідком його відставку. Але якщо Конгрес прийме резолюцію осуду або ж відмовить у довірі двом Радам міністрів, то Президент може розпустити парламент 2. У Венесуелі протягом перших 10 днів загальної сесії Конгресу кожнен міністр подає на спільному засіданні палат парламенту обґрунтовану і повну доповідь про діяльність свого міністерства за минулий рік та плани на наступний, а також фінансовий звіт про суми грошей, які виділені його міністерству. Нижня палата - Палата депутатів може відмовити міністрам у довірі, після чого вони зобов'язані піти у відставку3.
1 Див.: Правовые системы стран мира. — С.ЗО.
2 Див.: Там само. - С.509. Див.: Там само. — С.139.
Форми державного правління Уругваю та Єгипту характеризуються дещо більшим "набором" парламентських елементів. В Уругваї це обумовлено насамперед більшою самостійністю Ради Міністрів у системі виконавчої влади. Президент, котрий її очолює, уповноважений брати участь в урядових засіданнях з правом голосу, який вважається вирішальним у разі голосування членів Ради Міністрів нарівно (так званий розкол голосів). Однак рішення, прийняті Президентом разом з відповідним міністром або міністрами, можуть бути скасовані колегіальним рішенням уряду в цілому.
Найважливішими повноваженнями Ради Міністрів, яка скликається на засідання Президентом або на прохання окремого члена або кількох членів уряду, є підготовка проекту державного бюджету та ініціювання його розгляду в парламенті, а також, за наявності відповідного рішення парламенту, оголошення війни '. Конституція Уругваю (1967 р. з наступними змінами) не передбачає традиційних механізмів парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади. Однак певним замінником таких механізмів можна вважати право кожної палати за ініціативою третини її складу "запрошувати на засідання міністрів з метою отримати від них інформацію, потрібну для виконання законодавчих повнова-жень"(ст.119 Конституції), а також наявність певних елементів контрасигнатури, коли частково Президент "підписує рішення Виконавчої влади разом з компетентними міністром чи міністрами". Крім цього Президент Уругваю має можливість розпустити Генеральну Асамблею (двопалатний парламент, що складається з Палати представників та Сенату. - СБ.). Це може статися, якщо висловлена недовіра уряду в цілому або окремим його членам, буде підтверджена відповідним рішенням, прийнятим не менше, ніж 3/5 від складу кожної з палат. Новообрана Генеральна Асамблея повинна або скасувати, або підтвердити рішення попередниці щодо недовіри уряду. У випадку його підтвердження уряд зобов'язаний піти у відставку2.Порівняно з Президентом США, глава єгипетської держави має право законодавчої ініціативи, у випадках, коли парламент не засідає - видавати декрети, котрі мають силу закону, але за умов їх наступного затвердження законодавчим органом '. На свій розсуд він може проводити референдуми з будь якого важливого питання щодо інтересів країни, зобов'язаний проводити референдуми в разі зміни Конституції та розпуску парламенту (Народна Асамблея). Останній пов'язаний з інститутом парламентської відповідальності уряду, коли Народна Асамблея після прийняття більшістю голосів парламентаріїв резолюції недовіри у результаті ініційованої 1/10 членів парламенту інтерпеляції може відправити у відставку будь-якого міністра або заступника Прем'єр-міністра.
Народна Асамблея може поставити перед президентом питання і про відставку Прем'єр-міністра або всього складу уряду. Якщо така пропозиція не підтримана Президентом, повторне її прийняття парламентом зобов'язує главу держави винести це питання на референдум. З урахуванням рішення Президент або відправляє у відставку Прем'єр-міністра (а разом з ним - і весь уряд), або розпускає Народну Асамблею. Ефективність цих елементів парламентської відповідальності невисока, оскільки остаточне рішення про відставку окремих міністрів приймає Президент, а процедура усунення від влади Прем'єр-міністра та всієї Ради Міністрів неймовірно ускладнена і із-за можливих, непередбачених для парламенту, наслідків. Одним словом, наявність парламентських елементів у єгипетській президентській поліархії суттєво владу самого президента та уряду не обмежує.До президентських держав з елементами парламентаризму слід також віднести Азербайджан. У системі елементів форми правління цієї держави з одного боку досить сильні позиції президента, свідченням чого є той факт, що його статус у
Див.: Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—С.242. 1 Див.: Там само.—С.241.
1 Див.: Правовые системы стран мира.—С.201, 615.
загальному вигляді визначено у другій главі Конституції, яка має назву "Основи держави". Тут, зокрема, записано, що Президент "втілює єдність народу Азербайджану, забезпечує наступництво азербайджанської державності.., є гарантом незалежності і територіальної цілісності Азербайджанської держави, виконання міжнародних договорів" (ст.8)'.
Конституція • містить характерний для президентських поліархій припис, що "виконавча влада належить Президенту" (ст.7, 99), який "з метою організації здійснення виконавчих повноважень... утворює Кабінет Міністрів Азербайджанської Республіки", що є "вищим органом виконавчої влади Президента Азербайджанської Республіки" (ст.114).
Уряд підпорядкований і підзвітний Президентові, котрий, в свою чергу, визначає порядок його діяльності і, незважаючи на те, що на чолі Кабінету Міністрів перебуває Прем'єр-міністр, фактичним керівником уряду є Президент. Він в "необхідних випадках" головує на засіданнях уряду, приймає рішення про його відставку, утворює центральні і місцеві органи виконавчої влади у межах відповідних бюджетних видатків, скасовує акти Кабінету Міністрів, а також акти уряду автономії (Нахічевані) тощо. Серед інших повноважень Президента можна зазначити його право затверджувати державні програми, воєнну доктрину, призначати і звільняти вищий командний склад збройних сил, давати згоду на використання збройних сил для "виконання завдань, не пов'язаних з їх призначенням".Президент Азербайджану може бути достроково усунутий з посади у разі вчинення тяжкого злочину. Відповідне питання ініціюється Конституційним Судом на основі висновку Верховного Суду і розглядається Міллі Меджлісом. Постанова парламенту про усунення Президента має бути прийнята голосами s депутатів та протягом тижня схвалена Консти-
1 Тут і далі посилання даються на Конституцію Азербайджанської республіки від 12 листопада 1995 р. Див.: Конституции государств Европы: В ЗТ.-Т.1.-С.131-170.
158
________________________
туційним Судом, без чого вона не набуває чинності. Взагалі імовірність дострокового усунення з посади Президента Азербайджану незначна, оскільки постанова про усунення Президента має бути прийнята (висококваліфікованою більшістю -75%) і схвалена протягом двох місяців від дня ініціювання Конституційним Судом парламентського розгляду відповідного питання.
З іншого боку ці президентські елементи форми правління Азербайджану "послаблені" деякими парламентськими противагами. Серед них наявність окремого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів на чолі з Прем'єр-міністром, кандидатуру котрого Президент може призначити на цю посаду або ж звільнити з неї тільки за згодою парламенту - Міллі Меджлісу. При призначенні глави уряду Президент вносить відповідну пропозицію не пізніше місяця з дня початку своїх обов'язків або не пізніше двотижневого терміну з дня відставки Кабінету Міністрів. Парламент повинен протягом тижня висловити своє ставлення до представленої кандидатури. Якщо цей порядок Міллі Меджлісом буде порушений або три рази він не затвердить запропоновану Президентом кандидатуру, то останній може призначити Прем'єр-міністра без згоди парламенту (ст.118). Крім цього в ст.95 Конституції зазначено, що Міллі Меджліс "вирішує питання про довіру Кабінету Міністрів Азербайджанської Республіки". Наявність зазначених вище формальних парламентських елементів (участь парламенту у формуванні уряду, подвійна відповідальність перед президентом та перед Міллі Меджлісом. - С.Б.) дало підстави деяким дослідникам визначити форму правління азербайджанської держави як "змішану республіку"1. Але зазначений вище порядок призначення Прем'єр-міністра, а також проце-
1 Шаповал В.М. Державний лад країн світу.—С12. Цієї точки зори дотримувались раніше і ми: Див.: Бостан С.К. Президентсько-парламентська республіка як різновид змішаної форми республіканського правління // Вісник Запорізького юридичного інституту.—2001.—№2.—С.41.
159
дура та наслідки "недовіри" уряду з боку парламенту, що ніяк не деталізовано Конституцією, свідчать про вирішальний вплив президентської влади на урядову, як це прийнято в президентських поліархіях.
Таким чином, аналізуючи форми правління групи держав, котрі відносяться до президентських поліархій, ми можемо констатувати, що більшість з них, незважаючи на наявність авторитетного "вашингтонського" прототипу, відрізняються своєю специфікою. Ця специфіка показана нами на прикладі закріплених в конституційних нормах теоретико-юридичних моделях форм правління, котрі характеризуються 1) елементами "посиленого президенціалізму" та 2) елементами "парламентаризму". Але роль цієї класифікації не слід переоцінювати, оскільки "юридична" модель президентської форми державного правління на практиці може набувати таких проявів, які суттєво віддалені від свого юридичного прототипу.