Заключение
В диссертации предлагается решение научной задачи регулирования противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективных способах предотвращения, устранения и преодоления коллизий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ и действующим правовым механизмом, не обеспечивающим надлежащего качества функционирования системы права.
1. Для решения указанной научной задачи диссертантом разработаны теоретические и методические положения, раскрывающие понятие, виды, типы юридических коллизий и включающие:
а) виды юридических коллизий в конституционном праве в зависимости от места коллидирующих элементов в правовой системе России, связь фактических коллизий с противоречиями в конституционном законодательстве на уровне субъектов Федерации;
б) понятийный (категориальный) аппарат, систематизирующий неоднозначно применяемые термины и понятия в рамках конституционного законодательства;
в) тенденции и закономерности возникновения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ, выявленные на основе имеющихся эмпирических данных; классификацию формальных коллизий и на ее основе определенные типы коллизий; анализ проявления коллизий в регулировании организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
г) научно-методический аппарат - методические средства и приёмы, посредством которых на основе методики системного анализа описывалось и объяснялось регулирование разрешения коллизий федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ.
2. Существо основных научных и практических результатов исследования, представляющих комплексное решение поставленной научной задачи, состоит из следующей совокупности выводов и предложений:
2.1. Коллизии являются несогласованностями в законодательстве, которое представляет собой систему и обладает свойствами, присущими системам. Законодательство субъектов РФ характеризуется устойчивой упорядоченностью элементов (правовых актов, норм), имеющих свою иерархию. Коллизии норм в конституционном законодательстве на региональном уровне нарушают целостность системы, что приводит к сбоям в правовом регулировании общественных отношений. Законодательство субъектов РФ - это часть системы законодательства Российской Федерации, которая как форма выражения права в свою очередь является элементом правовой системы России. Поэтому коллизии ыа уровне субъектов РФ влияют на состояние всей правовой системы Российской Федерации, так как при сбоях в работе одного из элементов для дальнейшего эффективного функционирования система либо сама реформируется, либо изменяет элемент.
Основные направления негативного влияния противоречий в конституционном законодательстве на уровне субъектов РФ проявляются в следующем: 1) затрудняется процесс правоприменения, поскольку одно правоотношение регулируется разными по содержанию нормами, и их применение порождает новые коллизии; 2) изменяется правосознание правоприменителей (в частности, складывается убеждение в невозможности эффективного регулирования правом общественных отношений); 3) осложняется взаимодействие федерального центра и субъектов Российской Федерации; 4) снижается уровень законности в стране, поскольку в условиях противоречивости законодательства появляется возможность для злоупотребления должностными лицами своим служебным положением.
Выявлено следующее положительное воздействие коллизий конституционного законодательства в субъектах РФ на правовую систему: а) реформирование системы управления государством; б) «подталкивание» федерального центра к регулированию предметов совместного ведения и принятию федеральных законов, регламентирующих процесс
взаимодействия Федерации и ее субъектов; в) ускорение правового регулирования и формирования единой системы органов государственной власти; г) согласование интересов федерального центра и субъектов; д) стимулирование развития науки, поиска эффективных механизмов разрешения коллизий.
Таким образом, юридические коллизии рассматриваются не только как недостаток в правовом регулировании, но и как средство упорядочения и развития системы законодательства.
2.2. Коллизии конституционного законодательства на уровне субъектов РФ рассматриваются во взаимосвязи с элементами правовой системы России. Разграничиваются понятия «формальная коллизия» (противоречие между нормами) и «фактическая коллизия» (несогласованность между элементами правовой системы). Выделяются виды фактических коллизий применительно к конституционному праву (материальные, правотворческие и личностно- правовые).
Формальная коллизия конституционного законодательства на уровне субъекта Федерации определена как несогласованность (противоречие или различие) между нормами, направленными на регулирование одних и тех же общественных отношений (предмета конституционного права), проявляющаяся в «столкновении»: а) норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ; б) между нормами законов субъектов РФ.
При исследовании решений Конституционного Суда РФ за период с 1994 по 2002 г.г. о признании неконституционными законов субъектов РФ и решений конституционных судов республик в составе России по признанию неконституционными нормативных правовых актов республик, используя методы сходства и материалистической диалектики, выявлены причины возникновения формальных коллизий. Обобщив причины возникновения коллизий, применяя принцип материалистической диалектики о всеобщей связи и взаимозависимости всех явлений, диссертантом установлены
основные закономерности появления противоречий в законодательстве на уровне субъектов РФ. Во-первых, отсутствие проработанной стратегии и прогноза политического и социально-экономического развития регионов при принятии федеральных законов. Это проявляется в недостаточной разработанности механизмов взаимодействия между государственными органами всех уровней и ветвей власти, в несоответствии распределения доходов бюджетов функциям, возложенным на органы власти субъектов РФ и местное самоуправление. Во-вторых, субъективный характер возникновения большинства противоречий, зависимость коллизий от воли законодателя. Они либо создаются для решения вопросов, отнесенных к компетенции органов власти субъектов Федерации (когда в содержание принимаемых законов изначально и осознанно закладываются противоречия федеральному законодательству), либо связаны с низким уровнем правосознания депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ, должностных лиц исполнительных органов, неразвитостью юридической техники.
С использованием системного метода при исследовании правовой системы России, диссертантом выявлено, к какому из ее элементов каждая причина относится. Впервые выделены следующие виды фактических коллизий как противоречий между элементами правовой системы: материальные, правотворческие и личностно-правовые. Применительно к конституционному праву это противоречия между нормами конституционного права (как частью объективного права) и иными элементами правовой системы.
Материальные коллизии - несоответствия между нормами конституционного права и реально существующими правоотношениями, юридической практикой. Коллидирующими элементами являются нормы права, с одной стороны, и правоотношения, юридическая практика, с другой. Данная группа коллизий проявляется, в частности, в следующем: ограниченное воздействие органов исполнительной власти на
законодательную в субъекте Федерации в сфере обеспечения соответствия нормативных актов по предметам совместного ведения федеральным законам; расширение пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления; у субъектов Федерации и органов местного самоуправления недостаточно материальных возможностей для решения возложенных на них функций.
Правотворческие коллизии - несоответствия между нормами конституционного права и юридической техникой как совокупностью средств и приемов подготовки, принятия и систематизации нормативных и иных правовых актов. Коллидирующими сторонами являются нормы права, устанавливающие порядок принятия нормативных актов, и неразвитость законодательной техники, сказывающаяся на качестве разработанных актов и законности их принятия. Результатом правотворческих коллизий является: а) дублирование субъектами РФ федерального законодательства; б) вторжение регионов в предметы исключительного ведения Российской Федерации, что приводит к ограничению прав граждан; в) нарушение порядка принятия законов субъектов РФ и внесения в них изменений; г) закрепление в нормативных актах лишь общих положений, без детальной регламентации процедурных правил; д) издание исполнительной властью субъектов РФ актов по вопросам, отнесенным к компетенции законодательной власти.
Личностно-правовые коллизии * несогласованности норм конституционного права, с одной стороны, и правосознания депутатов, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, с другой. Коллидирующими элементами являются правовые предписания и составные части правосознания - правовая идеология и (или) правовая психология. Личностно-правовые коллизии проявляются: в установлении дополнительных требований для кандидатов на выборные должности в органы государственной власти субъектов Федерации (возрастные границы, срок проживания в субъекте РФ); в сохранении института прописки; в расширении границ парламентского иммунитета
(ограничение привлечения к административной и уголовной ответственности); в несоблюдении порядка принятия законов.
2.3. Разработана новая для конституционного права классификация формальных коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов РФ.
По предмету правового регулирования несогласованности норм в конституционном законодательстве на уровне субъектов Российской Федерации подразделяются на семь блоков. Они отражают общественные отношения, в регламентации которых наиболее часто встречаются противоречия: 1) основы конституционного строя; 2) права и свободы человека и гражданина; 3) организация и деятельность органов государственной власти субъектов РФ; 4) взаимодействие законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ, федеральных и региональных органов власти; 5) взаимодействие органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления; 6) судебная система Российской Федерации; 7) организация местного самоуправления.
Коллизии в регулировании организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ н местного самоуправления - это несогласованность (противоречие или различие) в регулировании Российской Федерацией и субъектами РФ общественных отношений в сферах: система сдержек и противовесов между ветвями власти, единство системы органов исполнительной власти, народовластие, самостоятельность местного самоуправления. Они проанализированы на предмет нарушения баланса интересов заинтересованных субъектов при возникновении противоречий. В результате установлено, что при принятии законов субъектов РФ нарушались интересы: - общества, личности (перевес в полномочиях законодательной власти, расстраивающий систему сдержек и противовесов, возможность ограничения и упразднения местного самоуправления отражается на реализации прав и свобод
личности и общества, в том числе прав на участие в управлении делами государства); - Российской Федерации (при вторжении субъектов РФ в предметы ведения Федерации); - органов местного самоуправления (ограничение их полномочий законами субъектов РФ).
В зависимости от предметов ведения несогласованности норм в конституционном законодательстве субъектов Федерации подразделяются на две группы: а) иерархические коллизии между федеральным законодательством и актами субъектов РФ по каждой группе предметов ведения; б) коллизии между нормами субъектов РФ по вопросам, которые они вправе регулировать («по вертикали» и «по горизонтали»).
По субъектам правотворческой деятельности формальные коллизии в конституционном законодательстве на уровне субъектов Федерации классифицируются следующим образом: а) несогласованность федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации; б) коллизии норм субъекта РФ (коллидирующими сторонами являются - Конституция (Устав) - законы - иные нормативные акты); в) противоречие между правовыми предписаниями субъектов Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления.
На основе вышеизложенной классификации с использование метода абстрагирования, с учетом частоты возникновения отдельных коллизий (обобщенных эмпирических данных о разрешении коллизий) диссертантом впервые выделены следующие типы коллизий: 1 - конституционно- федеративные (между Конституцией России и нормами законодательства субъектов РФ); 2 - законодательные (между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ); 3 - внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ (между нормами конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов).
Указанные типы коллизий оценены по степени значимости. Критерии определения степени значимости: а) важность сферы общественных отношений, при регулировании которых они возникают; б) сила
воздействия на правовую систему России. Получены следующие результаты:
1) конституционно-федеративные коллизии оценены как - особенно острые, поскольку оказывают наиболее значительное воздействие на правовую систему России, ведут к нарушению принципа верховенства Конституции РФ, государственной целостности, единства системы государственной власти, ограничению прав и свобод человека;
2) законодательные коллизии - острые (не затрагивают основы конституционного строя, поэтому оказывают менее сильное воздействие на правовую систему России, однако затрудняют эффективное функционирование органов государственной власти и местного самоуправления, реализацию прав и свобод человека);
3) внутренние коллизии в законодательстве субъектов РФ - менее острые - касаются только одного региона, поэтому оказывают не сильное (локальное) воздействие на правовую систему России и возникают при регулировании общественных отношений, не затрагивающих общие принципы устройства государства).
2.4. Исследована реализация способов устранения (признание закона не соответствующим Конституции России Конституционным Судом Российской Федерации, конституционным (уставным) судом - нормативного акта субъекта РФ конституции (уставу); закрепление коллизионных норм) и преодоления (признание нормативного акта не соответствующим закону (незаконным) федеральными судами общей юрисдикции, толкование, приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ) коллизий. С ее использованием разрабатывались предложения по совершенствованию законодательства.
Степень соответствия конституционного законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам показывают, прежде всего, постановления Конституционного Суда РФ, так как данные акты официально признают отдельные положения региональных нормативных актов неконституционными.
Поэтому в качестве показателей, характеризующих степень соответствия конституционного законодательства субъектов Федерации Конституции России и федеральным законам, использованы:
1) количество нормативных актов субъекта Федерации, положения которых признаны Конституционным Судом РФ неконституционными за период 1994 - 2002 г.г.;
2) условно определенное количество отдельных правовых норм субъекта РФ, признанных не соответствующими Конституции России Конституционным Судом РФ.
За период с ноября 1991 г. по август 2002 г. в сфере конституционного законодательства выявлены противоречия Конституции России положений 27 региональных нормативных актов. По одним субъектам128конституционному контролю с вынесением решения о неконституционности подвергнуты только Основные законы (конституции и уставы). В отношении других129 - обнаружены несоответствия Конституции РФ не только конституций, но и законов. По Удмуртской Республике, Чувашской Республике, Красноярскому и Ставропольскому краям, Калининградской, Московской, Оренбургской областям, городу Москве и Корякскому автономному округу неконституционными признаны только положения законов и иных нормативных актов. Наибольшее количество правовых актов, нормы которых вступают в коллизии с Конституцией России по решению Конституционного Суда РФ, - в Республике Коми (3), немного меньше в Республике Татарстан, Московской, Оренбургской областях и городе Москве (2). В отношении остальных субъектов РФ, не названных выше, не вынесено решений о противоречии их законодательства федеральному.
За время деятельности Конституционного Суда РФ им признаны коллидирующими с Конституцией РФ (в сфере конституционного права) 50 отдельных норм, содержащихся в законодательстве субъектов. Лидирующее
место по числу формальных коллизий занимает Республика Алтай (6 норм), затем Республика Коми и Курская область (5), Удмуртская Республика и Тамбовская область (4) (см. Приложение 2.3.). Таким образом, наибольшее количество противоречий федеральному законодательству имело место в Республике Алтай и Республике Коми.
2.5. В результате решения поставленной в главе 1 научной задачи разработан (см. п. 3.2.) алгоритм предотвращения и разрешения коллизий применительно к каждому выявленному типу. В нем впервые предложено:
1) введение предварительного конституционно-уставного контроля, осуществляемого конституционными (уставными) судами;
2) предоставление права высшему должностному лицу субъекта РФ обжаловать в судебном порядке закон субъекта Федерации, если данный закон был им отклонен, после чего повторно одобрен большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов;
3) ограничительный порядок принятия запросов конституционными (уставными) судами, если заявление с аналогичным содержанием подано в суд общей юрисдикции.
3. Степень обоснованности и достоверности научных положений, выводов и рекомендаций, представленных в диссертационной работе, подтверждается:
• ясностью физических трактовок основных теоретических результатов по регулированию разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Федерации и не противоречивостью исходных данных;
• сочетанием научно-теоретических исследований с достаточно большим объемом практических исследований на основе работы судов по разрешению коллизий и данных прокуратуры Воронежской области;
• корректностью содержательной постановки исследуемой научной задачи и частных задач, обоснованностью допущений и выбранных
исходных данных, современным уровнем используемого научно- методического аппарата;
• неоднократным апробированием разработанных научно- теоретических положений и полученных с их использованием результатов и рекомендаций;
• аргументацией исследуемой проблематики, основанной на использовании научных методов исследования (п. 2-3.), обобщении результатов реализации способов разрешения коллизий (п. 3.1.), сравнительном анализе Конституции РФ, 76 конституций и уставов субъектов РФ, 6 конституций зарубежных федеративных государств на предмет закрепления в них положений, устанавливающих соотношение федерального законодательства и правовых актов субъектов РФ, а также коллизионных норм, применяемых при их противоречии.
Таким образом, в диссертационном исследовании сформулирована и решена научная задача разрешения коллизий конституционного законодательства на уровне субъектов Российской Федерации. В результате ее решения разработан алгоритм предотвращения и разрешения несогласованностей правовых норм на региональном уровне. Диссертация представляет непосредственный практический интерес, поскольку составленный в ней алгоритм содержит конкретные предложения по совершенствованию действующего законодательства, регулирующего способы устранения и преодоления коллизий.
Еще по теме Заключение: