Система жилищного права

Одна из основных исходных и неотъемлемых потребностей человека — потребность в жилище. Жилищная проблема — одна из самых важных и трудноразрешимых в нашем обществе. Для ее решения власти во все времена предпринимали отдельные шаги и создавали целые государственные программы.

Конституция Российской Федерации

Статья 40

1. Каждый имеет право на жилище. Никто не может быть произвольно лишен жилища.

2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

3. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Конституция РФ в ст. 40 закрепила право каждого человека на жилище. Для регулирования правоотношений в данной сфере жизнедеятельности в законодательстве любой страны имеется совокупность нормативных актов различного уровня, называемая жилищным привом. Задачей жилищного права является регулирование жилищных отношений в целях обеспечения:

• предоставленного Конституцией РФ гражданам права на жилище;

• надлежащего использования жилья;

• сохранения и улучшения жилого фонда;

• законности и правопорядка в области жилищных отношений.

Российское жилищное право можно рассматривать в трех аспектах:

1) как часть правовой системы;

2) как учебную дисциплину;

3) как научную дисциплину.

Среди ученых-цивилистов отсутствует единое мнение по поводу правовой природы жилищного права. Некоторые ученые не отводят ему самостоятельной роли и считают подотраслью гражданского права1. Но более обоснованной следует признать точку зрения, согласно которой жилищное право рассматривается как самостоятельная комплексная отрасль российской правовой системы[I] [II].

Чем же определяются самостоятельное значение и признание совокупности правовых норм отраслью права? Любая отрасль права имеет собственный предмет регулирования, относительно индивидуальные методы и источники права. Жилищное право удовлетворяет всем этим характеристикам.

Таким образом, жилищное право как отрасль права — это система правовых норм и институтов, регулирующих отношения в сфере обеспечения прав гражданина на жилье.

Как учебная дисциплина жилищное право представляет собой систематизированную для оптимизации процесса обучения информацию (учебный материал) о жилищном праве как науке, ее основных постулатах и категориях.

Как наука оно представляет собой систему взглядов, идей, теорий по поводу закономерностей соответствующих правоотношений, действующих правовых норм и практики, а также тенденций их развития.

Очень важно четко понимать различия между этими тремя понятиями термина «жилищное право». Базой для них является жилищное законодательство, т.е. совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере. Рассматривая жилищное право как отрасль права, следует объединять все эти правовые акты в систему, являющуюся подразделением более крупной системы — частного права.

Предметом жилищного права как отрасли права являются жилищные отношения, т.е. реально существующие общественные отношения, связанные с обеспечением прав граждан на жилье. Необходимо отметить, что при переходе жилья в частную собственность (при приватизации или ином приобретении жилья) решающее значение приобретают не жилищные отношения, а отношения собственности на жилье — владение, пользование и распоряжение им.

При рассмотрении жилищного права как отрасли права используется в основном официальное толкование правовых норм. Официальное толкование может быть нормативным (аутентичное толкование дает орган, принявший нормативный акт; легальное исходит от уполномоченного органа) и казуальным (обязательным для конкретного случая).

Предметом науки жилищного права, как вытекает из его определения, является изучение регулирования соответствующих отношений в применении жилищного законодательства на практике, а также история и тенденции его развития. Основным способом толкования жилищных норм в науке является доктринальный, под которым понимается их научное толкование учеными. Наука жилищного права использует как общенаучные (диалектический, исторический), так и частнонаучные (сравнительного правоведения, системного анализа, социологических исследований и др.) методы.

Сущностью общенаучных методов является то, что жилищное право изучается не изолированно, а во взаимодействии с другими явлениями в конкретной исторической среде.

B ходе анализа исторического развития и нынешнего состояния правовых норм в них выявляются пробелы и коллизии, а также разрабатываются рекомендации по их устранению и намечаются тенденции развития правовых норм. Таким образом, наука не должна останавливаться на достигнутом, взгляд в будущее — одна из ее задач.

С помощью сравнительного правоведения происходит сопоставление российского жилищного права с жилищным правом других стран.

При применении системного анализа происходит исследование жилищного права в сопоставлении с другими отраслями права.

При проведении социологического исследования используются опросы, интервьюирование, анкетирование граждан и профессиональных юристов, анализ статистических данных в целях выявления общественного мнения и недостатков правовых норм.

Немаловажное значение для жилищного права как учебной дисциплины имеют взгляды на нормы права и концепции, разработанные в научной теории.

Назначение учебной дисциплины — освоение учащимися разработанных теоретических положений, а также обучение их основам практической работы. Учебная дисциплина должна готовить кадры научных и практических работников, давать достаточно знаний для разработки законодательства.

Соответственно для каждого способа рассмотрения можно определить свою систему.

Нормы жилищного права как отрасли права можно систематизировать по различным основаниям. По мнению авторов, самым оптимальным способом является систематизация по виду регулируемых отношений, как это изложено в Жилищном кодексе (ЖК) РФ. Таким образом, система отрасли жилищаого права может быть представлена в следующем виде.

1. Общие положения. B данном разделе закрепляются основные понятия, права и обязанности граждан, защита прав граждан, компетенция государства и муниципальных образований в области жилищного права, даются определения жилищного фонда и жилого помещения, также определяются правила перевода жилого помещения в нежилое, перепланировки помещения.

2. Право собственности и другие вещные права. Данный раздел посвящен правам и обязанностям собственника жилого помещения, а также правам и обязанностям других граждан, проживающих в этом жилом помещении.

3. Жилые помещения, предоставляемые гражданам по договору социального найма. B разделе закреплены основания и порядок предоставления гражданам жилого помещения по договору социального найма; порядок заключения, оформления, расторжения договора социального найма; права и обязанности наймодателя, нанимателя, членов семьи нанимателя, временных жильцов, а также порядок пользования гражданами предоставленными им помещениями, обеспечения сохранности и ремонта жилого помещения, предоставленного по договору социального найма.

4.

5. Отношения, возникающие по поводу жилых помещений в жилищном или жилищно-строительном кооперативе. B данном разделе рассматриваются такие вопросы, как создание и деятельность жилищного или жилищно-строительного кооператива; права и обязанности членов правления кооператива; порядок приема в члены кооператива, правовое положение членов кооператива; порядок предоставления жилых помещений.

6. Товарищество собственников жилья. Здесь дается определение товарищества собственников жилья; закреплен порядок создания, ликвидации, реорганизации, а также деятельности товарищества; права и обязанности самого товарищества и его членов, правовое положение членов товарищества.

7. Вопросы платы за жилье и коммунальные услуги. Кроме этих вопросов в разделе также определяется размер платы за жилье.

8. Управление многоквартирными домами. Данный раздел посвящен определению государственных, муниципальных, общественных органов и объединений граждан, имеющих компетенцию в области регулирования жилищных правоотношений.

Система учебного курса «Жилищное право», изучаемого в рамках данного учебника, включает в себя 21 главу.

Глава 1. Понятие жилищного права

Глава 2. Жилищное законодательство (источники жилищного права) Глава 3. Жилищные фонды

Глава 4. Специализированный жилищный фонд Глава 5. Жилищные отношения Глава 6. Субъекты жилищных отношений Глава 7. Возникновение жилищных отношений Глава 8. Жилищные накопительные кооперативы Глава 9. Ипотека (залог недвижимости)

Глава 10. Товарищество собственников жилья Глава 11. Изменение жилищных отношений Глава 12. Переустройство и перепланировка жилого помещения Глава 13. Распоряжение жилыми помещениями Глава 14.

Глава 21. Правовое регулирование жилищных правоотношений в условиях подготовки к Олимпиаде 2014 г.

Наука жилищного права состоит в основном из тех же элементов, однако кроме вышеперечисленных изучает исторический аспект жилищных правоотношений и развития жилищного законодательства, а также международные соглашения в области жилищного права.

Жилищно-правовой метод регулирования представляет собой совокупность юридических средств, приемов, которые регулируют жилищные отношения. Жилищное право построено на разумном сочетании императивного и диспозитивного методов.

Императивный метод основан на принуждении, обязательных для исполнения указаниях, обязанностях, запретах. Как верно отметил

М.И. Байтин, императивный метод — это метод, «направленный на обеспечение предписанного государством строго обязательного поведения субъектов»1.

Освобождающееся изолированное жилое помещение в квартире, где проживает несколько нанимателей, должно предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, а при отсутствии таковых — гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека. A если вышеперечисленные граждане отсутствуют, то вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется в общем порядке по договору социального найма (ст. 59 ЖК РФ).

Диспозитивность — это метод автономии, дозволения, наделения субъектов инициативой. Так, согласно ч. 1 ст. 72 ЖК РФ наниматель жилого помещения по договору социального найма вправе с письменного согласия проживающих совместно с ним членов семьи, включая временно отсутствующих, произвести обмен занимаемого жилого помещения с другим нанимателем по договору социального найма, в том числе с проживающим в другом населенном пункте. Аналогичным образом в ч. 3 ст. 82 ЖК РФ изменение договора найма вследствие признания нанимателем другого члена семьи с некоторыми оговорками предоставлено на рассмотрение всех членов семьи: «Совершеннолетний член семьи нанимателя может с согласия нанимателя и остальных совершеннолетних членов семьи требовать признания его нанимателем по ранее заключенному договору найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право принадлежит в случае смерти нанимателя любому совершеннолетнему члену семьи умершего».

Споры, возникающие в связи с признанием члена семьи нанимателем, разрешаются в судебном порядке.

Необходимо также отметить основные принципы жилищного права. Под принципами жилищного права понимаются основные положения правового регулирования жилищного права[III] [IV] или, иными словами, основополагающие начала жилищного законодательства:

1) неприкосновенность жилища;

2) недопустимость произвольного лишения жилья;

3) свобода выбора места жительства;

4) доступность пользования жилищным фондом;

5) целевое использование жилищного фонда.

Неприкосновенность жилища — это конституционный принцип,

получивший дальнейшее развитие в других законах, в частности в новом ЖК РФ (ч. 1—3 ст. 3). Правом на охрану жилища обладают не только собственники жилья, но и его пользователи (например, арендаторы). При применении этого принципа жилище понимается в несколько расширенном смысле. B его содержание кроме жилых домов и помещений, предназначенных для постоянного проживания граждан, включаются также места временного их проживания (например, номер в гостинице). Данный принцип защищает жилище не только от проникновения преступных элементов, но и от произвольного проникновения должностных лиц органов власти и охраны правопорядка. Однако он не является абсолютным и подлежит ограничению в случае преследования преступника, вошедшего в квартиру, сотрудниками правоохранительных органов, а также если они имеют основания полагать, что в помещении происходят или произошли преступление или несчастный случай. Обо всех случаях такого проникновения необходимо в течение 24 часов уведомить прокурора.

Недопустимость произвольного лишения жилья означает, что законодателем четко регламентированы все основания выселения (п. 4 ст. 3 ЖК РФ). Часть видов выселения возможна только при предоставлении другого помещения или другого благоустроенного помещения. Любое выселение можно обжаловать в судебном порядке.

Свобода выбора места жительства заключается в свободе каждого законно находящегося на территории России человека выбирать себе место постоянного или временного проживания в любой части страны и переезжать в любую местность. B обеспечение этого принципа институт прописки был заменен на регистрацию по месту жительства.

Доступность пользования жилищным фондом — самый проблематичный принцип. По сути он означает, что каждый человек может получить в свое пользование жилое помещение. Однако высокая стоимость жилья, квартирной платы и коммунальных услуг не всегда оставляет возможность простым гражданам воспользоваться им на практике. Таким образом, этот принцип больше декларируется, чем действует реально.

Под целевым использованием жилого помещения понимается то, что граждане и организации могут пользоваться помещениями только по их прямому назначению — для проживания граждан. Статья 17 ЖК РФ гласит: «Жилое помещение предназначено для проживания граждан. Допускается использование жилого помещения для осуществления профессиональной или индивидуальной предпринимательской деятельности, если это не нарушает прав и законных интересов других граждан. Не допускается размещение в жилых помещениях промышленных производств».

Законодательством предусмотрены санкции за нецелевое использование помещения. Если лицо использует помещение не по назначению, оно может быть выселено по требованию наймодателя без предоставления другого помещения. B соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 288 Гражданского кодекса Российской Федерации размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством.

Необходимо проследить взаимосвязь жилищного права с другими отраслями права. Наиболее близко к жилищному праву находятся такие отрасли, как гражданское право и административное право.

Гражданско-правовой диспозитивный метод является одним из методов жилищного права. Гражданское право также регулирует (в числе прочих) отношения, связанные с жилыми помещениями. Однако гражданское право обращено только на определенный круг отношений. Гражданский кодекс регулирует отношения по приобретению в собственность жилого помещения, общие положения найма жилого помещения, т.е. гражданское право разрешает использовать жилое помещение только в качестве объекта экономического оборота.

Кроме того, жилищное право использует административноправовой императивный метод, метод власти-подчинения. Административное право определяет компетенцию государственных и муниципальных органов различных уровней, взаимоотношения между государственными и жилищно-эксплуатационными организациями, отношения по распределению жилья и управлению жилищным фондом. Административное право закрепляет и основные положения деятельности общественных объединений.

Конституционное право определяет предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 72 Конституции РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, Конституция закрепляет некоторые жилищно-правовые принципы (право на жилье, неприкосновенность жилья, многообразие форм собственности). Однако в ней регулируются не конкретные правоотношения, а наиболее общие, исходные моменты. Она имеет высшую юридическую силу, т.е. ей не могут противоречить остальные нормативные акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Нормы Конституции имеют прямое действие. Когда законодательство (в частности, в жилищной сфере) упускает из поля зрения отдельные правоотношения или противоречит Конституции, должны применяться конституционные нормы.

Отдельные элементы жилищных отношений регулируют и другие отрасли права. Так, уголовное право устанавливает, например, ответственность за незаконное проникновение в жилище. Финансовое право определяет источники материально-технического обеспечения и финансирования жилищной сферы, строительства, эксплуатации жилых помещений и их ремонта. Отношения по строительству дома во многом, кроме жилищно-правовых норм и гражданско-правовых норм строительного подряда, регламентируются земельным правом.

1.2.