§3. Зміст і здійснення права державної власності
До прийняття нового законодавства про власність розкриття цих правомочностей не викликало особливих ускладнень, оскільки єдиним суб'єктом права державної власності виступала держава. Їй і належали всі повноваження власника, обсяг яких вона могла визначати самостійно, уособлюючи у собі, крім влади власника, також політичну владу.
Значно складнішим є зміст правомочності щодо державної власності у сучасних умовах, що зумовлено, зокрема, множинністю її суб'єктного складу. Загальні, найпринциповіші правила щодо обсягу повноважень суб'єктів права державної власності і сьогодні визначаються державою, її найвищими органами влади. Проте сам по собі цей факт ще не дає підстав для надання переваг одному суб'єкту перед іншими суб'єктами права державної власності, можливості якої можуть бути краще реалізовані при встановленні юридичної рівності всіх суб'єктів.
Відповідно до Закону про власність в СРСР (втратив чинність) розпорядження і управління землею та іншими природними ресурсами, а також майном, яке перебуває у загальнодержавній (республіканській) власності, власності автономної республіки, інших автономних утворень і комунальної вла
' Відомості Верховної Ради України.—1991.—№13'.—С. 181.
287
сності, від імені народу здійснювали відповідні Ради народних депутатів і уповноважені ними державні органи. За Законом України «Про власність» Верховна Рада України, місцеві Ради народних депутатів, а також уповноважені ними державні органи.
здійснюють від імені народу (населення адміністративнотериторіальної одиниці) лише управління державним майном., Такий підхід є більш прийнятним, оскільки зазначені органи^ таке майно безпосередньо за призначенням не використовує ють, а довіряють створюваним для цього державним підприємствам і установам. Саме вони є носіями необхідних їм правомочностей володіння, користування і розпорядження.Звертає на себе увагу факт відмови законодавця від доповнення тріади правомочності власника (володіння, користування і розпорядження) додатковими правомочностями, зокрема контролю й управління. Не вдаючись до глибокого і де* тального аналізу наведених термінів, необхідно зазначити їх малоперспективність у цивільному праві. В юридичній літературі вже мали місце спроби доповнити тріаду повноважен. нями контролю і управління. Проте, на наш погляд, справедливими є зауваження авторів, які вважають, шо правомочність по володінню, користуванню і розпорядженню є таким широким поняттям, що охоплює повноваження управління і контролю. Разом з тим не можна заперечувати можливість іншого їх тлумачення з погляду адміністративного права. Що ж до цивільного права, то повноваження по розпорядженню майном, наприклад, шляхом здачі його в оренду, передбачає одночасно збереження за наймодавцем права контролю за використанням майна наймачем. Укладення угод щодо об'єктів державної власності є не що інше, як здійснення водночас своїх управлінських повноважень.
Утворення державної власності не самоціль. Вона необхідна для підвищення матеріального добробуту народу, функціонування державного механізму шляхом розширеного виробництва, надання послуг тощо. Цього результату держава, Республіка Крим і адміністративнотериторіальні утворення досягають з допомогою спеціально утворюваних виробничих, планових, постачальних та інших органів (підприємств, організацій, установ), яким вони як власники передають необхідну частину своїх повноважень. Внаслідок цього виникають різноманітні суспільні відносини, значна частина яких не регулюється нормами цивільного права (у сфері управління, планування, науковотехнічного прогресу, фінансів, соціальнотрудових зв'язків тощо).
288
Відповідно до ст.24 Закону про власність майно, яке є державною власністю і закріплене за державдим підприємством, належить йому на Празі повного господарського відання.
Здійснюючи це право, підприємство володіє, користується і розпоряджається вказаним майном і на свій розсуд здійснює відносно нього всякі дії, які не суперечать закону і цілям діяльності підприємства. Майно державних установ (організацій), які перебувають на державному бюджеті, знаходяться в оперативному управлінні цих установ (організацій), які у межах, встановлених законом, відповідно до цілей своєї діяльності, планових завдань і призначення майна здійснює права володіння, користування і розпорядження ним.Отже, діюче законодавство передбачає дві правові форми закріплення державного майна за державними організаціями:
повного господарського відання і оперативного управління. Однак законодавець не наводить конкретних критеріїв, за якими можливе розмежування цих правових понять. Більше того, під повним господарським віданням мається на увазі надання державному підприємству відповідних прав володіння, користування і розпорядження державним майном, тобто права, яке становить зміст права оперативного управління. Особливість же права повного господарського відання полягає, на наш погляд, у тому, що власники державного майна надають державним підприємствам ширший обсяг повноважень щодо такого майна для діяльності в умовах госпрозрахунку і самофінансування, порівняно з правом оперативного управління. Цей висновок випливає із змісту останньої фрази ч.2 п.1 ст.37 Закону України «Про власність» про те, що до права повного господарського відання застосовуються правила про право власності, якщо законом не передбачено інше. Така норма передбачена ст.39 Закону, яка визначає повноваження державних установ щодо майна, закріпленого за ними на праві оперативного управління.
До прийняття Закону про власність в СРСР держава надавала усім державним організаціям майно лише на умовах права оперативного управління, встановлюючи для них більш чи менш суттєво обмежений обсяг прав володіння, користування і розпорядження державним майном залежно від цілей їхньої діяльності, зберігаючи при цьому статус власника переданого майна.
Інститут права оперативного управління вперше отримав глибоке і послідовне юридичне обгрунтування у працях А.В.Венедиктова. Теорія права оперативного управління, сфор
ш,„ 289
мульована ним ше в 1948 р., отримала в юридичній літературі широку підтримку і була сприйнята радянським законодавством.
Так, відповідно до ч.2 ст.89 ЦК (у редакції до 20 травщ 1985 р.) державне майно, закріплене за державними організаціями, перебувало в оперативному управлінні цих організацій^ що здійснювали у межах, встановлених законом, відповідно до цілей діяльності, планових завдань і призначення майна,права володіння, користування і розпорядження майном. Указом Президії Верховної Ради УРСР від 20 травня 1985 р. вказану норму було вилучено із ст.89 ЦК УРСР і одночасна введено нову ст.87' під назвою «Оперативне управління майном», дія якої була поширена на державні, міжколгоспні та інші державнокооперативні організації.'Останнім часом, особливо у період розробки та обговорення проекту Закону про власність, загострилися дискусії щодо ефективності інституту права оперативного управління і до ^ цільності дальшого його збереження у правовій системі, у ході' якої виявилися як прихильники, так і противники цього інституту.2 Не випадково у Законі СРСР про державне підприємство (об'єднання) 1987 р. право оперативного управління не знайшло безпосереднього закріплення (втратив дію з 7 березня 1991 р.).
На наш погляд, низька ефективність діяльності багатьох державних підприємств не є результатом принципової непридатності конструкції права оперативного управління. Ці негативні наслідки головним чином пов'язані з вихолощенням реального змісту правомочності державних підприємств, з необгрунтованими обмеженнями їхніх прав щодо володіння, користування і розпорядження ввіреним майном і виготовленою продукцією, фондами матеріального стимулювання, повної самостійності у діяльності господарюючих суб'єктів. З цих позицій зберігають свою актуальність і сьогодні методологічні основи правового закріплення державного майна за державними організаціями, сформульовані А.В.Венедиктовим і розвинуті його прихильниками, але за умови наповнення їх новим змістом стосовно вимог економічної реформи. Їхню життєвість підтверджують і відповідні положення Закону України «Про власність».
'Відомості Верховної Ради УРСР—1985—№23—С.
542. 2Право собственности. Проблемы, дискуссии, предложения.' М.,1989.290
Як уже зазначалось, за новим законодавством про власність державне майно закріплюється на праві поєного господарчого відання за державними підприємствами і на праві оперативного управління — за державними бюджетними установами. Ці Дві правові форми майнового статусу державних підприємств і державних бюджетних установ мають, як спільні, так і відмінні ознаки.
Головним, насамперед, є те, що в обох випадках державні організації (підприємства і установи) не стають власниками державного майна. Вони отримують від відповідних суб'єктів державної власності певне майно і необхідний комплекс повноважень для здійснення визначених державними органами функцій.' При цьому здійснення права державної власності делегується лише державним організаціям, які є юридичними особами, що зумовлено необхідністю самостійно вступати у майнові відносини. У цивільних правовідносинах ці організації виступають від свого імені, а не від імені держави чи інших суб'єктів державної власності. При цьому останні не несуть відповідальності за зобов'язаннями державних організацій, і навпаки.
Суб'єкти права державної власності, передавши державне майно у володіння, користування і розпорядження державних організацій, не повинні втручатися у господарчу діяльність останніх. Однак вони вправі визначати межі повного господарчого відання або права оперативного управління у нормативних актах або актах управління, а також надавати певні повноваження відповідним органам влади і управління щодо державних організацій та їхнього майна. Так, відповідно до законодавства про власність державні органи, уповноважені управляти державним майном, переданим підприємству у повне господарче відання, вирішують питання створення підприємства, визначення цілей його Діяльності, розміщення на ньому в установленому порядку замовлень на виготовлення продукції (робіт, послуг), здійснюють контроль за збереженням ввіреної підприємству державної власності та інші повноваження, відповідно до законодавства про підприємства.
'У новому законодавстві не знайшли підтримки і конкретного втілення пропозиції визнавати державні організації або їх трудові ^лективи власниками державного майна.
Однак за членами трудового колективу визнано право власності на певну частину прибутку.291
Більше того, держава не вправі вилучати у підприємства основні фонди, оборотні кошти, інше використовуване у виробництві майно, за винятком випадків, передбачених законодавчими актами. Важливою є ст.48 Закону України «Про власність», якою підприємству забезпечується захист прав на майно, у тому числі стосовно власника цього майна, нарівні із захистом права власності, встановленого цивільним зако» нодавством. Наведені положення створюють для державного підприємства достатньо умов для самостійного ефективного" господарювання при відсутності у нього справжнього права власності на ввірене державне майно.
Що стосується державних установ (організацій), що перебувають на державному бюджеті і можуть у передбачених законом випадках здійснювати господарську діяльність, то вони мають право самостійно розпоряджатися доходами від такої діяльності і майном придбаним за рахунок цих доходів. Державні установи (організації) відповідають за своїми зобов'язаннями коштами, шо є в їх розпорядженні, а при недостатності таких коштів відповідальність за їх зобов'язаннями несе власник (ст.39 Закону України «Про власність»).