Юридическая
консультация:
+7 499 9384202 - МСК
+7 812 4674402 - СПб
+8 800 3508413 - доб.560
 <<
>>

Розділ 7. Державна служба в українських регіонах Австрійської (Австро- Угорської) монархії (1772-1918 рр.)


Політико-правовий устрій Габсбурзької монархії протягом «довгого» ХІХ ст. пройшов крізь дві великі епохи - абсолютизму й конституціоналізму. Остаточною межею між ними стали 1860-1861 рр., а перші спроби конституційних перетворень здійснювалися під час революції 1848 р.

Українські регіони Галичина й Буковина, що увійшли до складу Австрійської монархії відповідно в 1772 та 1775 рр., потрапили до держави, яка переживала перехідний період від конгломерату країв, об'єднаних лише персональною унією, до централізованої країни, що управлялася вибудованою ієрархією влади та мала єдине законодавче поле. Такі перетворення були започатковані «Прагматичною санкцією» 19 квітня 1713 р. - першою правовою нормою засадничого характеру, яка обіймала всі краї монархії і трактувала їх як частини «нерозривної й неподільної цілості». «Прагматична санкція» відкрила шлях широким заходам з уніфікації держави.

Надійною запорукою єдності держави стала правляча династія Габсбурґів. Правління Марії Терези та її сина Йосифа ІІ (після смерті батька в 1765 р. став співправителем, у 1780-1790 рр. правив самостійно) стало в історії Австрії періодом інтенсивних реформ «освіченого абсолютизму». Головне завдання реформ полягало в тому, щоб пристосувати абсолютну монархію до нових тенденцій, не дозволити радикальним суспільним рухам розхитати її структуру й порушити державну цілісність. Популярний у тогочасній Європі освічений абсолютизм спирався на ідеї Просвітництва, проголошував метою створення шляхом реформ імператора якнайкращих умов для добробуту громадян. Забезпечити ці умови мала централізована, уніфікована й певною мірою поліцейська держава.

Потужним засобом централізації держави була кодифікація права. Однакове для всіх станів і країв судове право посилило почуття єдиної державної належності, створило підґрунтя для подібних перетворень у політико-правових відносинах, стало кроком до визнання тези про рівність громадян перед законом. Засобом утримання суспільства під контролем стало запровадження цензури. Йосиф ІІ створив у столицях окремих країв цензурні уряди,

які послабили пильність щодо релігійної моральності, натомість звертали увагу на критику уряду. Іншим засобом стала негативна позиція щодо різного роду об'єднань - дозвіл на діяльність видавався лише розважальним або доброчинним товариствам, важче було заснувати навіть наукове об'єднання. Товариства підлягали поліцейському нагляду, що мав не допустити перетворення їхньої діяльності на політичну. Було організовано систему доносів, налагоджено діяльність таємної поліції. У нагляді не дотримувано таємниці кореспонденції; проводилися арешти. У суспільстві такі заходи пробуджували невдоволення й недовіру до бюрократії.

Започаткована Йосифом ІІ «лавина перетворень», видані ним тисячі декретів і наказів зачіпали найглибші сфери життя людини й існування держави. Стрижнем йосифінського законодавства були церковно-політичні заходи, наслідком яких стало подолання засилля римо-католицької церкви в усіх сферах життя, проголошення релігійної віротерпимості. Засобом уніфікації держави служила германізація, яка саме за Марії Терези і Йосифа ІІ була піднесена в ранг державної політики. З цією метою до країв відсилано якнайбільше німецьких елементів - урядників, купців, селян тощо.

Германізації всіх верств суспільства мала служити освітня політика, передана від духовенства до держави. Порозуміння з народом чи його делегованими представниками монарх не шукав, двір виступав цілком самовладно, а зверхній і категоричний тон розпоряджень сприяв непопулярності багатьох навіть виправданих заходів.

Йосифінські реформи не вповні підпорядковувались єдиній програмі; не завжди вдавалося спрогнозувати їхні наслідки. Сам Йосиф ІІ перед смертю з прикрістю констатував нерозуміння його намірів, а його наступник Леопольд ІІ (1790-1792), обійнявши управління, ствердив: «Внутрішні справи знаходяться у величезному безладі і бракує здібних чиновників. Будь-кого це може знеохотити. Провінції перебувають у стані справжнього кипіння. Усі - провінції, селяни, міста, шляхта, міщани, єпископи, клір і монахи - домагаються прав і привілеїв»1. Такі оцінки свідчили, що суспільство відчуло дух свободи і готове поставити під сумнів безальтернативність абсолютної влади монарха. Уже Леопольд ІІ розумів «важливість служіння правителя, яке має бути спрямоване не лише на благо народу, а й на народне схвалення»2. Він дещо пом'якшив негативне сприймання йосифінських реформ, пішовши назустріч місцевим правителям.

Після короткочасного правління Леопольда ІІ корона перейшла до його сина Франца ІІ (1792-1833), що з дитинства виховувався як престолонаслідник. Франц ІІ діяв у принципово відмінних зовнішньополітичних умовах, під загрозою Великої французької революції, згодом - під час наполеонівських війн. Реальні виклики європейської політики змушували австрійського правителя відмовитися від безвідповідальних реформ з непрогнозованими наслідками й зосередитися лише на тих напрямах, які сприяли збереженню цілісності держави й правлячої династії. У 1804 р. Франц ІІ оголосив себе австрійським імператором, а в 1806 р. - ствердив припинення існування Священної Римської імперії (і з того часу став Францем І). Це символізувало розрив Австрії із середньовічним світом і обрання дороги новочасного державотворення.

Франц розумів важливість легітимізації державної влади в очах суспільства. Він усіляко демонстрував свою відкритість і доступність, задля цього двічі на тиждень влаштовував відкриті аудієнції, на які будь-хто з підданих міг попередньо записатися через службовців, вислуховував справи й відразу давав доручення секретарям3. Щоправда, доступність цісаря через аудієнції була відносною. Секретарі маніпулювали записом на свій розсуд. Мешканці новоприєднаних Галичини й Буковини мали труднощі в спілкуванні через мовний бар'єр: мови двору - німецька і французька - були доступними лише представникам вищої аристократії4. Франц І демонстрував, що влада монарха не є абсолютною, що він, зокрема, не несе відповідальності за свавілля цензури й навіть не має на неї впливу. З іншого боку, порівняно, наприклад, із Росією, тогочасна Австрія справді мала суттєво ліберальніший режим, контроль над суспільством і свавілля поліцейських органів обмежувалося поняттям «законності»5.

Успіхи Австрії, втіленням яких став Віденський конгрес 1815 р., забезпечили суттєвий вплив на державну політику керівника зовнішньополітичного відомства графа Меттерніха - переконаного прихильника консерватизму й католицизму. Однак у внутрішній політиці ці успіхи не стали значними6. Після смерті Франца І по 43 роках панування небагато осіб могли пригадати більш ранній період. Його син Фердинанд І (1833-1848) мав слабке здоров'я й суттєво не впливав на державне управління7. Його змела хвиля революції 1848 р., що вимагала правителя цілком іншого типу. Ним став старший син брата Фердинанда І Франца Карла - Франц Йосиф І, що правив Габ- сбурзькою монархією аж до смерті в 1916 р.

Як і політика австрійських правителів, організація державної влади в Габсбурзь- кій монархії зазнавала постійних змін, що здійснювалися методом проб і помилок. Метою цих перетворень було формування сильних органів центральної влади для всієї держави. На верхівці владної піраміди перебував монарх, воля якого вважалась основним джерелом права й законодавства; він керував виконавчою й судовою владою. Під назвою патентів, едиктів, надвірних декретів тощо монархи видавали закони, що в дрібницях нормували політичне й судове право. Допоміжні функції виконувала особиста канцелярія, в якій працювало чимало урядників-секретарів. Діяв також характерний для абсолютної монархії припис, що всі справи, які не можна було розв'язати на підставі чинного законодавства, полагоджував особисто цісар. Піддані могли звернутися до монарха не лише особисто на аудієнції, а й через петиції, за посередництвом пошти8.

Найвищим колегіальним органом управління з правом дорадчого голосу залишалася створена ще в 1620 р. Надвірна канцелярія. Вона була найвищим органом у ділянці судочинства, зовнішньої політики і внутрішніх справ (за винятком військових і бюджетних, що підлягали окремим органам влади).

В останній чверті ХѴІІІ ст. Надвірна канцелярія зазнала низки перетворень, що поступово розширювали її повноваження. Інколи для управління частинами монархії створювалися окремі канцелярії. У 1774-1776 рр. та в 1797-1802 рр. діяла Галицька надвірна канцелярія; в інші періоди галицькі справи входили до компетенції Надвірної канцелярії. З-поміж інших центральних інституцій, що теж неодноразово реформувалися, потрібно згадати створену в 1760 р. Державну раду - колегіальний дорадчий орган для цісаря. Діяли також Надвірна бюджетна палата, Надвірна військова рада. У 1760 р. створено Надвірну рахункову палату, яка контролювала витрати державної влади на всіх рівнях і була відокремлена від адміністрації. З Надвірної канцелярії була виокремлена Едукаційна комісія. Були створені також Вища релігійна комісія

та Міністерство поліції, останнє з початку ХІХ ст. опікувалося цензурою. Усі названі інституції виконували урядові функції. Вищих урядників призначав цісар, нижчих - канцлери. Бюрократія перебувала в залежності від волі монарха й мусила служити його слухняним знаряддям9.

Централізаційні й уніфікаційні заходи спиралися на новостворювану австрійську державну ідею. З приєднаних унаслідок першого поділу Польщі в 1772 р. територій австрійська влада створила провінцію «Королівство Галіції і Лодомерії» (в українському варіанті мало б бути Володимирії, однак ця назва не прижилася). На політичне замовлення придворні австрійські історики обґрунтували територіальне надбання Габсбурґів короткочасним володінням Галичиною угорськими королями в ХІІІ ст. Територія Галицької провінції до середини ХІХ ст. неодноразово змінювалася. Лише після повернення в 1846 р. до складу Австрії Кракова територія провінції, на сході якої чисельно переважало українське населення, а на заході домінували поляки, стабілізувалась аж до Першої світової війни.

Організацію влади в Галіції було покладено на першого губернатора краю графа Антонія Перґена, досвідченого дипломата, який, однак, як уся тогочасна австрійська верхівка, не мав про Галичину жодного уявлення. Укладена за вказівками Йосифа ІІ інструкція Надвірної канцелярії передбачала лояльне ставлення урядовців до польської шляхти й одночасне утвердження у краї тези, згідно з якою його повернення Польщі неможливе; підготовку до уніфікації місцевого законодавства з загальноав- стрійським10.

Австрійська влада сприйняла Галичину як польську землю й не вбачала навіть у селянах представників іншої національності. Про це свідчив хоча б той факт, що носити польський національний одяг було заборонено всім верствам, крім селянства11. Як слушно стверджував Іван Франко, «перші австрійські урядники, що порядкували галицькі справи, небагато вміли написати до Відня про русинів»12. Роль офіційного представника українських інтересів перед Віднем довелося відігравати верхівці греко-католицької церкви. Хоч би як це парадоксально, релігійні реформи доби «освіченого абсолютизму» суттєво покращили в Галичині становище греко-католицької церкви, насамперед завдяки заходам, що зрівнювали права всіх обрядів. Вони сприяли зміцненню матеріального становища священиків, відкриттю навчальних закладів для їхньої підготовки, відновленню Галицької митрополії.

Заходи Габсбурґів не були виявом якихось особливих симпатій до «вірних русинів», а випливали з концепції державного управління, за якою духовенство розглядалось як специфічна категорія державних чиновників. Одним із важливих обов'язків духовенства стало оголошення та роз'яснення населенню законів, указів і розпоряджень органів світської влади. Отже, просвітницькі реформи Габсбурґів сприяли інтеграції української церкви в державно-політичну структуру. Роль посередника між урядом і українським населенням зміцнювала авторитет церкви, яка в очах парафіян була не лише представником державної влади, а й водночас їх репрезентантом перед нею. Таке становище давало священикам широкі можливості для культурно-освітньої роботи, піднесення національної і громадсько-політичної свідомості вірних. Реформи Габсбурґів створили передумови для перебирання греко-католицьким духовенством функції провідника національного руху. Духовенство, ладне служити народові, стало найбільшим спадком для українців по добі освіченого абсолютизму.

Представницьку владу в Галичині наприкінці ХѴІІІ - у першій половині ХІХ ст. уособлював Галицький становий сейм. Його створення відбувалося в руслі уніфікації державного устрою на кшталт інших австрійських провінцій. Права таких органів у інших австрійських краях на цей час були зведені до мінімуму - вони не могли ухвалювати рішення, а лише обговорювали, яким чином виконувати розпорядження виконавчої влади, передусім щодо збору податків, а також висилали адреси до Трону, текст яких узгоджувався з губернатором. Галицький сейм облаштовувано тричі - цісарськими ординаціями з 1775, 1782 і 1817 рр.; у 1787 р. вийшов закон про представництво Буковини. Представництво в сеймі мали три стани: 1) магнати, що сплачували не менше 75 золотих ринських австрійської валюти (злр.) податку на рік, архієпископи та єпископи всіх обрядів (за ординацією 1817 р. духовенство було виділене в окремий стан); 2) шляхта (землевласники, що сплачували такий самий податок, як і магнати); 3) представники міст. Виконавчим органом сейму був Становий виділ. Керував роботою сейму губернатор, який у будь-який момент на свій розсуд міг його розпустити. Робочою мовою засідань була польська, кореспонденція з центральною владою велася німецькою. Зважаючи на державний устрій і зосередження влади в руках виконавчої гілки, реальних впливів Становий сейм не здобув; порівняно зі сеймами в Речі Посполитій, він був пародією на самоуправління. Українці в ньому були представлені одним депутатом, як правило, греко-католицьким митрополитом. Засідання сейму не викликали інтересу української громадськості13.

Найвищим органом виконавчої влади в Галичині було губернаторство у Львові, що підпорядковувалося Надвірній канцелярії у Відні. Губернії діяли в Австрійській монархії з 1748 р. У час приєднання Галичини вони були вже інституціями доволі зміцнілими, випробуваними на практиці, і саме за аналогією з іншими австрійськими краями Галицьке губернаторство функціонувало в перші десятиліття. Перша докладна інструкція Надвірної канцелярії стосовно Галицького губернаторства з'явилася тільки в 1801 р. Згідно з нею, Галицьке губернаторство мало виконувати доручення Надвірної канцелярії, наглядати над релігією, звичаями, добробутом і безпекою підданих, уводити в дію закони та інші правові норми. У випадках, не передбачених законом, губернаторство не могло приймати самостійних рішень, натомість мусило звернутися з обґрунтованим поданням до Надвірної канцелярії, яка, своєю чергою, представляла їх цісареві.

Систематичний збірник приписів, що нормували урядування Галицького губернаторства, містився в рескрипті того ж губернаторства від 22 грудня 1803 р. Губернаторство складалося з губернатора, президента або ж віце-президента, кількох радників двору, кільканадцяти губернських радників, нижчого канцелярського персоналу. Воно поділялося на департаменти, склад і функції яких періодично змінювалися. Керували роботою департаментів начальники, якими зазвичай ставали старші й досвідченіші радники. У департаментах виконувалася підготовча робота, рішення приймала президія, що складалася з губернатора, керівника губернського бюро (включало окремі дирекції - протоколювання, реєстрації актів, обслуговування; штат перекладачів - двох із польської, одного з румунської, одного з української тощо), віце-президента і радників двору. Право призначення й відкликання губернатора належало цісарю.

Так само на взірець інших австрійських країв вибудовувалась у Галичині система місцевої влади. Однак, на відміну від решти провінцій, де адміністративна влада будувалася органічно, на місцевому ґрунті, шляхом поступового розширення повноважень, у Галичині система адміністрації від початку була єдиним виразом діяльності держави, особливо важливою з огляду на непевність патримоніальних, самоуправлін- ських і судових інституцій, що перебували в руках опозиційно налаштованої польської шляхти. Провідною ідеєю тогочасної адміністрації була популяційна теорія, згідно з якою найбільшою цінністю вважалася чисельність населення - головного виробника матеріальних благ і джерела військової потуги держави. У 1773 р. територію Галичини було поділено на 6 циркулів і 59 округів. Численні дрібні адміністративні уряди погано функціонували через брак чиновників. У 1782 р. двоступеневість було ліквідовано і край поділено на 18 циркулів. Тоді стала відчутною нова проблема адміністрації - великі розміри підлеглих територій. Напередодні реформи в Галичині налічувалося 60 чиновників у циркулах і 212 в округах. Після реформи кількість чиновників дещо зменшилася.

Від початку центральна влада віддавала циркулам доволі широкі повноваження, за винятком однозначно суперечливих справ, які мали розглядати суди, та з застереженням, що всі дії циркулів можна оскаржувати в губернаторстві, яке, своєю чергою, влаштовувало розслідування скарги. У стосунках між губернаторством і циркулами були певні тертя. Керівники циркулів скаржилися, що губернська влада замало їм довіряє і що в Галичині практика скарг на місцеву владу занадто поширена. Тому вони прагнули розширювати повноваження циркулів. Повноваження циркулів ділилися на 5 ресортів: populare (міграції населення, статистика), militare (рекрутація, постій), commerciale (рільництво, торгівля, промисел, шляхи сполучення), camerale (податки й мита), politicum (нагляд над духовенством, публікація законів і розпоряджень, поліція, освіта, врегулювання суперечок між селянами і землевласниками). Зосередження в руках циркулів таких численних і різнорідних повноважень не означало, що вони в змозі рівною мірою з ними справлятися. Здебільшого роль циркулів зводилася до поточної роботи за розпорядженнями вищої влади, діяльність в інших напрямах, передусім забезпечення господарського розвитку, була незначною.

Циркулярний уряд складався зі старости, трьох циркулярних комісарів, секретаря, канцелярії. Староста був одноосібним керівником підвладної території й ніс відповідальність за все, що на ній відбувалося. Центральна влада наполягала на тому, щоб староста особисто контролював усі, навіть найдрібніші, справи. Однак на практиці деякі питання мусили розв'язувати нижчі чиновники. Однією з причин цього було зобов'язання старост особисто інспектувати територію циркулу. На ці подорожі, які не передбачали жодного додаткового фінансування, старости витрачали приблизно третину року, а за їхніми результатами мусили писати докладні звіти до губернаторства (остання вимога в непоодиноких випадках змушувала старост утримувати за рахунок своєї зарплатні писарів). Звичною була практика переведення старости за декілька років до іншого циркулу, що забезпечувало йому ширшу обізнаність із різними місцевостями й формувало урядника вищого рангу.

Визначаючи оплату праці чиновників у Галичині, уряд виходив із засади, що ціни в ній назагал нижчі, ніж в інших австрійських краях. Ця засада відразу ж виявилася не вповні справедливою. Насамперед уражав своєю дорожнечею Львів. Тут на 1786 р. річна вартість утримання середньостатистичного чиновника з дружиною і трьома дітьми становила 1098 злр., тому потрібно було відразу ж встановлювати надбавки. У містечках, що ставали центрами циркулів, зараз же зросла ціна на вина- ймання житла та на продовольчі продукти першої необхідності. Річна заробітна плата старост становила в цей час близько 1000 злр. (в австрійських краях - до 2000 злр.), комісарів - 500 злр. та кошти на планові річні відрядження по циркулу - 2 злр. на день. З виділених коштів комісари мали утримувати коней для подорожей, що поглинало близько третини зарплатні. Позапланові інспекції ніяк не оплачувалися, тому комісари або відправлялися на них по черзі, або ж відсилали туди практикантів, що нерідко негативно позначалося на якості виконаних робіт. Канцеляристи отримували приблизно по 300 злр. Низькі зарплатні чиновників у Галичині створювали благодатне поле для розквіту хабарництва, особливо з огляду на готовність польських шляхтичів платити за розв'язання на їхню користь суперечок із селянами, ухиляння від сплати податків тощо. Циркулярні комісари, які найбільше стикалися з населенням і були в очах останнього символом влади, також практикували свавільне накладання певних поборів. Таким чином формувалося поле для корупції в органах місцевої влади.

Первинними територіальними осередками були домінії та міські магістрати. Польська шляхта, попри те що втратила право законодавчої діяльності, зберегла свої маєткові й соціальні привілеї. Пересічна домінія складалася з кількох сіл, що належали одному власникові, який здобував на своїй території право адміністрування, поєднуючи державну владу й зверхність над підданими. Адміністративні функції землевласник здійснював за допомогою чиновників - юстиціара в судівництві та манда- тара в політичній сфері. Мандатари підпорядковувалися циркулу, однак їхню роботу оплачували домінії. Таким чином вони опинялись у подвійній залежності від уряду й опозиційно налаштованої польської шляхти. Державна влада покладала на мандата- ра обов'язок шпигувати за тим, що відбувалося при дворі, а саме двори польських землевласників були головними осередками національних конспірацій і підготовки повстань. Виконання шпигунських функцій здебільшого виявлялося під силу лише особам з умовними моральними засадами, тому мандатари стали уособленням негативів влади і визиску населення14. Розміщення мандатара як збирача податків при дворі мало, за задумом австрійської влади, служити загостренню відносин між селянами й землевласниками.

Передумовою організації адміністративної влади в містах стала ліквідація міського самоуправління. Спершу в органів міського самоврядування було відібрано поліцейські функції, натомість засновано дирекції поліції, які підпорядковувались органам державної влади. На початку ХІХ ст. уряд скасував виборність членів магістрату й перебрав на себе право їхнього призначення. Таким чином магістрати стали частиною урядової вертикалі. Повторити це ж на рівні сільських громад було складніше: селяни не володіли німецькою, а знайти чиновника для кожної громади було неможливо. Унаслідок реформ 1770-1780-х рр. домінія розпалася на двір і громаду. На чолі громади стояв війт (солтис) і кілька присяжних. Війтів призначав землевласник з числа трьох поданих громадою кандидатів. Присяжних обирала громада в порозумінні з війтом. Війт і присяжні звільнялися від деяких повинностей15, однак селяни все ж нерідко відмовлялися виконувати незвичні для них адміністративні функції. Війт і присяжні не мали чітких обов'язків і нерідко використовувались як прикажчики пана. Та все ж за такої системи об'єктивно громадська самодіяльність селянства зростала. Розмежування громади і двору сприяло поділу не тільки по лінії «селянин - шляхтич», а також і «українець - поляк».

Становлення австрійського бюрократичного централізму в Галичині було складним і тривалим. Занадто великою виявилася відмінність між втручанням держави в усі сфери життя від попередніх часів, коли землевласник у своїх володіннях користувався фактично необмеженою владою. На початках циркулярні уряди не мали навіть належних приміщень для урядування: для циркулярного чиновника Галичини кінця XVIII ст. добрими умовами праці вважалася наявність письмового стола й шафи для документів. Вузькість кола осіб, які могли ухвалювати рішення, спричиняла бюрократичну тяганину. Посередництво між німецькомовною вищою владою й польсько- та україномовним населенням вимагало значного штату перекладачів, а їх не було. Чимало часу циркулярних чиновників займало спілкування з населенням, яке зверталося за роз'ясненнями численних законодавчих актів щодо змін підданського стану.

Ці проблеми негативно впливали на склад галицького чиновництва. Його поповнювали здебільшого молоді люди, які прагнули зробити урядничу кар'єру, або особи пенсійного віку. Вже перша хвиля австрійських чиновників, скерованих з австрійських, чеських, італійських земель, складалася, за незначними винятками, з осіб, яких прагнули позбутися на попередніх місцях праці* 16. Спершу австрійська влада демонстративно не довіряла місцевим кадрам: на 1783 р. серед старост циркулів був лише один поляк і один українець; усі інші, за незначними винятками, мали німецькі прізвища й походили або з аристократичних, або з чиновницьких родин. Згодом австрійські правителі під тиском численних нарікань залучали до управління поляків, однак ті неохоче йшли служити «чужій» владі. У 1785 р. Йосиф II видав патент, в якому наказував послуговуватись у губерніальному й циркулярному урядуванні й у судах винятково німецькою мовою. Урядники-галичани отримали трирічний термін для її вивчення. Хоча ці умови не були вповні дотримані, все ж знання німецької на зламі XVIII-XIX ст. стало неодмінним елементом чиновницької кар'єри. Запровадження німецької в місцевих судах, що передбачало оволодіння нею населенням, виявилося неможливим.

Австрійські правителі розуміли, що кваліфікована чиновницька верства є єдиним інструментом політики освіченого абсолютизму. Ще в 1783 р. у так званому пастирському листі Йосиф II вимагав від чиновників досконалої орієнтації в законодавстві, пунктуальності, самопосвяти й патріотизму, об'єктивності щодо представників усіх націй і віросповідань, застерігав перед спокусами корупції, механічного розв'язання питань. Однак ці заклики залишилися ідеалом. Деморалізації чиновництва сприяла запроваджена від початку 1780-х рр. практика так званих кондуїтів - таємних звітів

Урядова комісія, що працювала в Галичині в 1791 р. у зв'язку з численними скаргами польської шляхти і в руслі підготовки конституційного проекту, констатувала: «скарги населення на циркулярні органи влади мають певні підстави і заслуговують уважного розгляду у зв'язку з їх масовістю. Уже саме, першою необхідністю спричинене обсадження тих урядів мішаниною осіб, які ніде більше не мали шансів і серед яких було чимало негідних своєї посади, викликало найгірше враження, якого не змогли згладити навіть пізніші зусилля».

керівників про підлеглих, які визначали їхню долю. Ця практика ставила чиновника в залежність від настрою керівника, змушувала запобігати його ласки. Австрійський бюрократизм не толерував творчості та ініціативи, піднесення над пересічним рівнем. Проблеми чиновницької верстви переносилися на її стосунки з населенням. Наприкінці XV!N ст. в Галичині повсюдно констатовано брутальність чиновників. Відень, однак, навіть толерував таку поведінку, сподіваючись на контрасті між урядником і доброзичливим цісарем посилити вірнопідданчі почуття до Корони17.

Зустріч українців з Австрією, у тому числі в системі управління, перевершила їхні сподівання. Галицькі українці, на відміну від поляків, не мали підстав сумувати за втраченою державністю Речі Посполитої18. Реформи освіченого абсолютизму збігалися з настроєм українського суспільства, яке потребувало надії на зміни. На емоційному протиставленні австрійських часів польським сформувалося австрору- синство - сукупність настроїв, які відображали позитивне, емоційно забарвлене ставлення української інтелігенції та селянства в Галичині до трону й Австрії, переконання, що майбутнім галицьких русинів опікуватимуться австрійський уряд і насамперед цісар. Австрорусинство відіграло певну роль у становленні модерної української національної свідомості, сприяючи відмежуванню української політичної культури від польської19.

Важливою складовою частиною австрофільських настроїв була позиція греко- католицького духовенства. На початок ХІХ ст. у його середовищі сформувалася концепція австрійського лоялізму, що стала виявом вдячності за покращення матеріального і соціального становища всього стану20. Вірність тронові й Австрії церковна ієрархія небезуспішно намагалася прищепити всьому народові21. Протягом першої половини ХІХ ст. лоялізм галицьких українців щодо Габсбурґів набув певної політичної ціни. Австрійські урядовці розглядали українське питання як імовірний чинник стримування польських незалежницьких домагань. Українці ж передчасно й певною мірою неправильно зрозуміли увагу Відня як вияв особливих симпатій до «вірних русинів». Українські діячі першої половини ХІХ ст. щиро прагнули долучитися до загальнодержавних справ, мати на них вплив. Підкреслення своєї належності до політичного організму було одним із етапів становлення сучасної національної свідомості, у певному сенсі однією з перших форм державницького мислення. Проавстрійська позиція уніатського духовенства допомогла Австрії під час наполеонівських війн відстояти суверенітет над стратегічно важливими галицькими землями.

Незважаючи на те що австрійський уряд бачив лояльність уніатського духовенства, його політика щодо українців була суперечливою. Австрійська влада намагалася використати українців саме тому, що була переконана у відсутності в них, на відміну від поляків, національно-державних прагнень22; органи австрійської влади «були прихильні стремлїнням гал.[ицьких] Русинів, доки вони не виходили поза межі пасивности»23. У тридцятиліття, що передувало революції 1848 р., у зв'язку із загостренням відносин між двором і громадою, концепція австрійського лоялізму поповнилася позитивною настановою щодо австрійської влади на місцях. Австрійські чиновники перетворилися на соціальну силу, без якої унеможливлювалося розв'язання будь-якого конфлікту між селянами й панами24. В уяві галицького селянина викристалізовувалась ієрархія лояльностей. Найменшою повагою в нього користувалися польські пани, більшою - циркульна влада й губернське управління, найбільшою - цісар.

Відень небезуспішно утверджував у середовищі українського селянства думку, що цісар може власноручно і справедливо (тобто на користь селян) полагодити спірні питання, натомість пани-поляки докладають усіх зусиль, аби не допустити селянських представників до цісаря25.

Міф про доброго цісаря почав формуватися в селянському середовищі відразу після смерті Йосифа ІІ на підставі тези, що він хотів покращити становище селянства, однак шляхта йому перешкодила. Формування образу доброго цісаря було планомірною політикою Відня, яку австрійські чиновники реалізовували в повсякденному зіткненні з населенням. У виданій в їхньому середовищі в 1830-х рр. інструкції для циркулярних органів влади так формулювалися уявлення про уряд, які належало прищеплювати суспільству: «Піддані повинні переконатися, що залишаються під особливою опікою уряду, який боронить їх від будь-якого утиску й не дозволяє чинити несправедливості. Нехай тільки будуть слухняні, терпеливі, працьовиті, пильні й уважні, й тоді для них відкриється будь-яка дорога для захисту від своєї кривди»26.

Революція 1848-1849 рр. започаткувала перетворення Габсбурзької монархії на конституційну державу. Заворушення з національним підтекстом ставили австрійський уряд перед складною дилемою: обмежувати владу монарха створенням сильних органів центральної влади чи йти назустріч національно-автономістським домаганням, наражаючись на небезпеку децентралізації. 25 квітня 1848 р. уряд оголосив так звану Квітневу конституцію (перед тим було ухвалено конституцію для Угорщини)27, однак уже в травні 1848 р. цісар Фердинанд І призупинив її дію й оголосив скликання однопалатного парламенту для ухвалення нової конституції. У парламенті, що в жовтні 1848 р. переніс свою діяльність до Кромерижа (Моравія), було сформовано більшість навколо проекту конституції, в якому наголошено на збереженні історично усталених меж земель і передбачено їхній поділ на національні повіти28. Якщо у Квітневій конституції йшлося про «гарантування непорушності національності й мови всім національним групам», то в кромеризькому проекті вперше з'явилася засада рівноправності народів. Цей проект так і не вдалось ухвалити: новий імператор Франц Йосиф розпустив парламент29. 4 березня 1849 р. в Оломоуці (Моравія) на хвилі спаду революції оголошено нову конституцію - так звану октройовану (даровану). Конституція відштовхувалася від Прагматичної санкції 1713 р. про єдність монархії, водночас допускала самоуправління країв у визначених межах, проголошувала рівноправність народів, їхнє право зберігати й розвивати національність і мову. Австрійські громадяни проголошувалися рівними перед законом, скасовувалися відносини підданства. Законодавча влада цісаря була обмежена на рівні держави парламентом, на рівні провінцій крайовими сеймами30.

Революція 1848-1849 рр. продемонструвала світоглядні зміни в австрійсько- польсько-українських відносинах. Однак і австрійська бюрократія в Галичині в цей час зазнавала суттєвих змін під впливом місцевої ситуації. Перші покоління австрійських урядників у краю, значна частина яких, як уже відзначалося, походили зі слов'янських земель, становили собою «класичний тип австріяка», що мав служити головним інтеграційним і германізаційним чинником, перетворити мешканців Галичини насамперед на галичан, а невдовзі й на австрійців. Однак ідеологія, яку вони несли з собою, передусім безоглядна лояльність до цісаря, виглядала на той час уже доволі анахронічно, тоді як польське питання з огляду на дедалі більшу популярність в Європі ідеї народу/ нації ставало символом демократії і прогресу. З огляду на це «польськість» виглядала набагато привабливіше від «австрійськості» навіть для дітей австрійських чиновників, що дорослішали в Галичині31. Подібні процеси не були чужими й для українців. Політичний поділ Речі Посполитої не спричинив негайного зникнення її культурного простору. Йосифінські реформи в мовно-культурному плані з перспективи двох-трьох наступних поколінь розширили в Галичині коло осіб, які «виховувалися, говорили й думали по-польськи»32. Польський культурний вплив найсильніше проявився серед греко-католицького духовенства, яке прагнуло таким чином продемонструвати відмежування свого соціального статусу від селянської маси.

Умовою обійняття чиновницької посади в Галичині наприкінці XVIII - першій половині ХІХ ст. було володіння німецькою, латиною та будь-якою слов'янською мовою. Це суттєво ускладнювало доступ до чиновницьких посад поляків, лише одиниці з яких у той час володіли німецькою, а про українців годі й казати. До середини ХІХ ст. вищі адміністративні посади в Галичині зазвичай обіймали особи німецького походження. Перебираючись до Львова чи інших більших міст Галичини, вони перевозили з собою свої сім'ї. їхня інтеграція в культурний і громадський простір Галичини починалася зі знайомства з родинами польських аристократів, а мовою спілкування зазвичай ставала французька. Легше інтегрувались у галицьке середовище особи, які прибували з двомовних регіонів - Силезії, Чехії тощо. Лише у Львові, де група німецьких урядників була доволі численною, розгорнулося певною мірою самодостатнє німецьке культурне життя. Посередниками в нав'язанні контактів німців із Галичиною зазвичай виступали поляки, рідше - українці, що працювали перекладачами в органах адміністративної влади. Поступова інтеграція німецьких урядників у галицьке середовище, природне нав'язання товариських взаємин уже в 1820-х рр. викликало певне занепокоєння Львівської дирекції поліції. Діти німецьких родин вивчали польську мову від товаришів у школі, хатньої обслуги. Не в поодиноких випадках вихідці з німецьких сімей ставали учасниками польського визвольного руху.

Польською політикою в той час теж уже керувало нове покоління діячів, «народжених у неволі» й вихованих австрійською школою. Вони були більш схильними до порозуміння з австрійською владою, ніж їх батьки. Важливим моментом переорієнтації польської шляхти на компроміс із Віднем стала доля краківського повстання 1846 р. Первісно задумане як виступ у всіх трьох частинах Польщі за відновлення її незалежності, повстання було швидко придушене й супроводжувалося кривавими погромами польськими селянами (здебільшого в околицях Тарнова) панських маєтків, унаслідок яких загинули близько 1000 осіб33. Ці події продемонстрували глибину ненависті нижчих верств до шляхти, що - не без пропаганди австрійської бюрократії - стала в їхніх очах символом гноблення й соціальних негараздів. Припускаючи можливість повторення цих подій у Східній Галичині, де соціальне протистояння ускладнювалося національним, польська шляхта шукала захисту, надати який міг тільки Відень. Сигналом цих настроїв стала поява на політичному Олімпі Галичини в період «Весни народів» польського аристократа графа Аґенора Ґолуховського (в 1848 р. він, обійшовши кілька щаблів урядничої кар'єри, був призначений віце-президентом Галицького губернаторства, а невдовзі, після від'їзду Ф.Стадіона до Відня, став першою особою в провінції). Цей новий тип польського політика - противника польської конспірації й безуспішних повстань і прихильника співпраці з Віднем задля зміцнення польського суспільства - мав за собою велике історичне майбутнє34. Польські патріоти в австрійських державних мундирах відіграли ключову роль у польсько-австрійському порозумінні, яке передбачало невтручання Відня в польсько-українські відносини, дозволило перетворити Галичину на польську автономію, запобігало проектам поділу краю, якого домагалися українці35.

Під час революційних подій австрійська влада розглядала можливість союзу не лише з поляками, а й з українцями. Численні свідчення тогочасних українських діячів доводять, що саме за підтримки й у тісному контакті з австрійським урядом у 1848 р. була створена перша політична організація українців - Головна руська рада (ГРР). ГРР взяла на себе роль представника інтересів українського населення Галичини перед центральним урядом і виконувала її протягом 1848-1851 рр. Серед 66 її засновників було 20 дрібних чиновників, 9 представників світської інтелігенції, 18 духовних осіб, 13 студентів, 5 міщан, 1 підприємець36. Текст відозви ГРР виходив з ідеї національної єдності та соборності всіх українських земель37. Під час революції 1848 р. греко- католицьке духовенство підтвердило свій статус не лише духовного, а й політичного провідника народу. Під прямим тиском австрійського уряду митрополича консисторія наважилася обійняти керівництво українським рухом, запобігаючи його радикаліза- ції та антиурядовому спрямуванню38. ГРР очолив єпископ Григорій Яхимович. Греко- католицькі деканати послужили організаційною основою для формування філій ГРР, а для листування використовувався офіційний канал у межах церкви39. У Галичині було утворено 50 деканальних рад, почалося формування окружних і місцевих, однак воно було припинене оголошенням військового стану40. ГРР та її філії стали ініціаторами руху за створення українських військових і воєнізованих формувань41. Основним національно-політичним домаганням ГРР був поділ Галичини на східну (українську) і західну (польську) частини. ГРР проводила збір підписів по громадах за поділ Галичини. До кінця січня 1849 р. було зібрано понад 200 000 підписів42. Акція зі збору підписів була додатковим чинником залучення населення до політичних процесів.

Утворення Головної руської ради та її філій на місцях, з одного боку, й перші спроби польсько-австрійського порозуміння під час «Весни народів», з другого - започаткувало формування нової моделі австро-польсько-українських взаємин, за якою польські політики були допущені до співуправління державою й дістали чималі повноваження й владні функції в Галичині, натомість українці мусили йти шляхом організації суспільства, у тому числі політичної, без допомоги й навіть усупереч чинним органам влади, шляхом створення політичних організацій та їхніх місцевих осередків за національною ознакою. На думку О.Турія, головна суперечність, закладена в українському національному русі з моменту його організаційного оформлення, - намагання забезпечити умови для національного розвитку шляхом вірнопідданства цісарському тронові й австрійській монархії, неминуче вела до логічного фіналу: відмови влади від підтримки «вірних русинів», допомога яких стала зайвою після придушення революції, та втрати останніми навіть тих мізерних, здобутих на хвилі революційного піднесення досягнень. Перше отверезіння прийшло до українських політиків після обнародування так званої октройованої (дарованої) конституції, в якій головна вимога українців - поділ Галичини - була проігнорована (це особливо контрастувало з несподіваним виділенням в окремий коронний край Буковини).

31 грудня 1851 р. на хвилі спаду революції октройована конституція була скасована, в Австрії розпочався 10-річний період так званого неоабсолютизму. Однак ця остання спроба перетворення Габсбурзької монархії на цілість поставила імперію на грань зовнішньополітичних та економічних катастроф і внутрішніх заворушень. Це спонукало уряд до конституційних експериментів, які тривали з кінця 1860 р. до 1867 р. їхньою специфікою було те, що консервативний елемент - опору монархії - представляла національна (польська, чеська, угорська) шляхта, яка прагнула децентралізації. Тому на реформуванні держави позначилося «перекидання з однієї концепції до іншої, протилежної»43. 20 жовтня 1860 р. Франц Йосиф видав Жовтневий диплом - декларацію наміру конституційних реформ. Його провідною ідеєю стала готовність влади визнати оперту на історичному праві індивідуальність «країв і народів» задля забезпечення політико-правової цілісності держави44. Австрійська конституція 1861 р., оформлена як цісарський патент від 26 лютого, відкоригувала Жовтневий диплом у централістичному напрямі45. Проголошувалися також повна рівність громадян перед законом, недоторканість приватної власності, свобода слова, віросповідання, збереження і розвиток національностей, право кожного громадянина на освіту рідною мовою тощо. Лютневий патент став першою австрійською конституцією, яка набула чинності. Він запровадив у життя «основний закон» про державне представництво, крайові статути і виборчі ординації. З урахуванням змін під час перетворення Габсбурзької монархії на дуалістичну (так звана Груднева конституція 1867 р.) цей документ лежав в основі внутрішньодержавних відносин до Першої світової війни. Попри централістичні тенденції, Лютневий патент підносив так звані історичні народи (німців, угорців, поляків, італійців), позиції інших, зокрема українців, були поставлені в залежність від органів влади у крайових автономіях46.

Реформи 1860-х рр. завершилися створенням дуалістичної Австро-Угорської монархії, що було закріплене Грудневою конституцією - сімома «основними державними законами» від 21 грудня 1867 р., які розмежовували повноваження і визначали спільні для обох частин монархії справи. Усвідомлюючи необхідність реформування держави, Габсбурґи, утім, намагалися оперти його ідеологію на вже застарілі схеми Просвітництва. Такий підхід контрастував з віяннями часу, в якому на перший план висувалися національні інтереси. Якщо Відень покладав надії на упорядкування суспільного прогресу волею монарха й продуманими згори реформами, то керівники національних рухів хотіли бачити для себе переваги в механізмах формування і діяльності органів влади. У розв'язанні міжнаціональних суперечностей українцям належало далеко не першорядне місце. Передусім Відень мусив розв'язати угорську та в її контексті словацьку проблеми, чеське й польське питання. Засади для законодавства щодо міжнаціональних відносин були викладені в параграфі 19 «основного державного закону» про загальні права громадян від 21 грудня 1867 р.: «Всі народи, які проживають у державі, рівноправні, і кожний народ має недоторканне право захисту своєї національності і мови. Держава визнає рівноправність усіх крайових мов у системі освіти, управління і громадському житті. У краях, де проживає кілька народів, громадські школи повинні бути влаштовані, щоб без застосування примусу до навчання другої крайової мови кожний народ отримав достатні шанси для освіти рідною мовою»47. Однак фактично йшлося про рівноправність у нерівних умовах. Розширення простору для розвитку українського національного руху автоматично означало нові поступки Відня іншим зацікавленим сторонам - полякам, румунам, угорцям.

Принципову роль для визначення місця українців у Габсбурзькій монархії відіграло остаточне рішення польського політикуму після поразки повстання 1863 р. піти на компроміс із Габсбурґами. Символом цього рішення стали слова з адресу Галицького сейму до Трону від 10 грудня 1866 р.: «при тобі, Найясніший Цісарю, стоїмо й хочемо стояти». Відень мав заплатити за лояльність поляків розширенням автономії Галичини. Аби переконати польське суспільство в необхідності такої переорієнтації, польські політики висунули тезу про «успадковане» Габсбурзькою монархією від Речі Посполитої месіанське призначення - бути «щитом цивілізації Заходу, прав національності, людськості і справедливості»48. Свідченням польсько-австрійського порозуміння стало повторне призначення в 1866 р. галицьким намісником А.Ґолуховського, яке відбулося всупереч виразним протестам українців. А.Ґолуховський використав два роки свого перебування при владі для перетворення Галичини на польську автономію. У січні 1867 р. було ліквідовано Намісниківську комісію в Кракові (діяла з 1860 р.), що поклало край побоюванням поляків перед поділом Галичини. Завдяки зусиллям намісника протягом кількох місяців було полонізовано адміністративний апарат. Звільнення торкнулися головно чиновників-німців, однак зачепили й українців. Широкі повноваження, вплив на рішення сейму й розклад політичних сил, самостійна кадрова політика, закріплення за намісником статусу єдиного джерела інформації для Відня - усі ці засоби були використані А.Ґолуховським для надання українському рухові статусу внутрішньогалицької, так званої домашньої справи49.

Під час децентралізаторських перетворень чимало німецьких чиновників виїхали з Галичини. У родинах, які залишилися, з часом зростала частка мішаних шлюбів, здебільшого з польськими, рідше - з українськими партнерами. «Уже друге і третє покоління в більшості чиновницьких родин повністю полонізувалися, - стверджував Мартин Поллак, - і тільки прізвища ще нагадували про їх чужоземне походження: Брюкнер, Естрайхер, Віттманн, Дітль, Льобль... "Як тільки німець одружувався з полькою, - доносив тогочасний польський хроніст, - відразу був втрачений для влади, бо його краща половина невдовзі міцно тримала його в руках"»50. У політичній площині після конституційних реформ німецьке населення Галичини не було якоюсь помітною групою з чітко визначеними національно-політичними домаганнями. У 1871 р. особливий статус провінції був закріплений утворенням Міністерства для Галичини. Міністр для Галичини висловлював свої погляди з найважливіших питань стосовно краю, хоча й не міг їх розв'язувати. Позиція міністра для Галичини була непростою: він мусив захищати інтереси Галичини в уряді, а одночасно - як член кабінету міністрів - солідарно підтримувати його політику. Посаду міністра для Галичини обіймали винятково поляки, здебільшого представники консервативних сил.

Упродовж 50-60-х рр. ХІХ ст. українські політики перебували в стані постійного очікування позитивного щодо себе повороту з боку австрійського уряду, сподіваючись, що для цього достатньо переконати Відень у справедливості своїх домагань. У цей час українські діячі з кола вищих церковних ієрархів направили до Відня 15 меморіалів, де скаржилися на утиски поляків, указували на інертність австрійського уряду щодо захисту українських інтересів і просили: розширити права української мови в школах, судах, адміністрації; покращити матеріальне становище греко-католицького кліру; провести адміністративно-політичний поділ Галичини на українську та польську провінції; змінити виборчу ординацію до сейму та припинити порушення законності на виборах тощо. Такі правила гри українським політикам нав'язали польські політики, які прагнули руками Відня усунути українців з політичної сцени, аби вони не перешкоджали розбудові в Галичині польської автономії. Непомітно для себе українські діячі опинились у становищі тих, хто мусив виправдовуватися перед Віднем, щоразу запевнювати його у своїй незмінній лояльності й відсутності «москвофільських» тенденцій. Така настанова, поєднана з небажанням відмовлятися від патріархальних традицій, прагненням зберегти колишній ритм життя, страхом перед новими політичними рухами, обов'язками, які накладала легальна політична діяльність, призводили до того, що українці не вповні адекватно реагували на актуальні політичні події, нерідко зі впертістю, яка межувала з браком орієнтації у світі, йшли всупереч політичній кон'юнктурі. Створена в 1860-х рр. система австро-польсько-українських відносин виявилася надзвичайно тривалою. Невдоволення українців не вважалося достатньою підставою для її перегляду.

Новочасне реформування країни відбувалося на шляху компромісу між абсолютною владою монарха й модерними засадами побудови держави, тож в основу державного устрою було покладено не ліберальний принцип поділу гілок влади, а лише засаду обмеження влади монарха. Главою держави залишався цісар, однак його законодавча влада була обмежена на рівні держави парламентом - Державною радою (Reichsrat), а на рівні провінцій крайовими сеймами (Landtag). До компетенції цісаря належали: остаточні рішення у сфері законодавства (ухвали органів законодавчої влади набували чинності після отримання цісарської санкції), керівництво зовнішньою політикою, у тому числі оголошення війни та укладення миру, армією, а також так звана урядова влада. Формально був передбачений принцип «контрасигнації», тобто всі розпорядження цісаря набували чинності лише після підпису відповідного міністра. Однак на практиці блокувати розпорядження цісаря не наважувався жодний міністр. Існування уряду безпосередньо не залежало від наявності парламентської більшості. Парламент мав право в будь-який момент викликати міністрів і заслуховувати їхні звіти, однак політична відповідальність уряду перед парламентом не була передбачена в правових нормах, можна було говорити лише про «відповідальність без правових наслідків». На практиці цісар особисто вирішував, хто входитиме до складу уряду, посади міністрів обіймали близькі йому й довірені особи, а клопотом прем'єр-міністра ставало формування парламентської більшості й налагодження взаємодії з нею. Натомість цісарю доводилося рахуватися з потребою існування парламентської більшості й толерувати поступки в політичній сфері для її суб'єктів51.

Головним представницьким органом австрійської частини монархії стала Державна рада, угорської - Угорський сейм. Для розв'язання спільних для всієї монархії справ (дипломатичні, військові, фінансові) був створений представницький орган під назвою «Спільні делегації», склад якого формувався шляхом репрезентації від Державної ради і Угорського сейму. Державна рада була двопалатним органом і складалася з Палати панів (Herrenhaus) і Палати депутатів (Abgeordnetenhaus).

Палата панів формувалася з депутатів, які входили до неї на підставі закону (до 1878 р. - повнолітні члени «цісарського дому», архієпископи католицьких віросповідань, єпископи, що мали князівський титул) або ж були призначені цісарем (сеньйори впливових аристократичних родин, яким цісар надавав цей мандат як спадковий, і особи, що діставали його пожиттєво за заслуги перед державою, костелом, наукою і мистецтвом). На початку ХХ ст. кількість призначених пожиттєво членів Палати панів була обмежена до 150-170 осіб, натомість кількість тих, хто передавав свій мандат у спадок, не регламентувалася. Робота Палати панів не викликала такої уваги громадськості, як Палати депутатів чи крайових сеймів; цей орган був слухняним знаряддям у руках цісаря й опорою трону52.

Палата депутатів формувалася до 1896 р. повністю, а до 1907 р. частково на засаді «репрезентації інтересів», яка розмежовувала представництво «упривілейова- них» верств (великих землевласників, торгово-промислових палат) і «маси громадян» (міські й сільські громади).

До компетенції Державної ради було віднесено фінансово-господарську, військово-оборонну, культурно-освітню, медичну, судову й адміністративну політику. Основний закон 1867 р. вичерпно визначав сферу законодавчих повноважень Державної ради, залишаючи всі інші справи крайовим сеймам. Формально в правовій площині законодавча «вищість» Державної ради не була закріплена, однак на практиці її ухвали створювали так звані рамки (орієнтири) для рішень крайових представництв.

Виборче право до австрійського парламенту змінювалося в напрямі збільшення учасників виборчого процесу. 26 січня 1907 р. куріальну систему було скасовано і запроваджено відносно загальне й рівне виборче право. Право голосу отримав кожний австрійський громадянин-чоловік, якому виповнилося 24 роки і який не був позбавлений цього права за злочини та проживав у своїй громаді принаймні один рік. У поділі кількості мандатів між провінціями й народами засада рівності не була дотримана; надано переваги німецькому населенню коштом слов'янського, а в Галичині - польському коштом українського. Галицькі українці могли здобути 27 парламентських мандатів (25,5% галицької делегації). Чисельність українського представництва в австрійському парламенті свідчила, що Відень не розглядав українців як чинник державної ваги. З іншого боку, вони не завжди могли скористатися навіть своїми обмеженими правами. Кожна виборча реформа розширювала можливості українців, але це давало тільки тимчасовий ефект. У Палаті панів українці були представлені одним вірилістом (греко-католицьким митрополитом), і лише в грудні 1905 р. там з'явився український депутат, що був призначений пожиттєво (єпископ Перемиський Костянтин Чехович). Для порівняння, поляки в 1861 р. мали в Палаті панів 9 своїх представників, у переддень Першої світової війни - 52. У Палаті депутатів українці могли розраховувати тільки на курію сільських громад. Реформа 1907 р. дала українцям змогу відразу втричі збільшити парламентське представництво, але, зважаючи на значне зростання загальної кількості депутатів, це посилення було відносним.

На початку 1860-х рр. українські представники в парламенті мусили зробити вибір між урядовим табором, який прагнув зупинити децентралізацію держави, й федералістами, серед яких були й польські політики. Зрозумілі хитання українського політичного керівництва між цими двома силами, від яких у майбутньому мали залежати позиції українців, однак з історичної перспективи очевидно, що фактично це був вибір без вибору, бо сильніші чинники врешті-решт домовлялися між собою, залишаючи українське питання на марґінесі. Вибір на користь німецьких централістів мав далекосяжні наслідки для українського парламентського представництва. Польські політики відтоді всіляко обмежували його чисельність. На зламі ХІХ-ХХ ст. саме через українське представництво пролягла лінія поділу між проурядовими й опозиційними угрупованнями, а після 1907 р. у позиції українського парламентського представництва переважив курс на опозицію галицькій владі й усім, хто її у Відні підтримував. Українські депутати використовували трибуну Державної ради для озвучення недоліків галицької адміністрації. Через нечисленність українського представництва вони не відчували жодної відповідальності за розв'язання державних проблем.

З-поміж кількох розрізнених спроб залучити українське суспільство до парламентсько-конституційного життя в ХІХ - на початку ХХ ст. стійкою політичною традицією відзначалася діяльність українського представництва в Галицькому сеймі. Понад півстоліття з моменту утворення в 1861 р. Галицький крайовий сейм був символом Галицької автономії і, за влучним висловом польського дослідника Станіслава Ґродзіського, «віссю історії Галичини і ключем до розуміння її становища в межах Габсбурзької монархії»53. Законодавчою базою діяльності сейму були додатки до Лютневого патенту - Крайовий статут і Виборча сеймова ординація для Галичини. Галицький сейм налічував 150 депутатів, з яких 9 (вищі церковні ієрархи, ректори Львівського і Краківського університетів) мали так звані вірильні мандати, а решту депутатів обирали по чотирьох куріях: 44 - від великих землевласників, 20 - від міст, 3 - від торгово-промислових палат, 74 - від містечок і сіл. Право голосу залежало від податкового цензу й поширювалося приблизно на 10% населення провінції. Бути обраними до сейму могли австрійські громадяни, які досягли 30-річного віку. У четвертій курії вибори були двоступеневими (на 500 мешканців обирався один виборець), а голосування - усним і відкритим.

На початку ХХ ст. на підставі законів 1896 р. і 1900 р. кількість депутатів зросла до 161 особи за рахунок збільшення представництва від міст. Українці, виходячи з соціальної структури свого суспільства на середину ХІХ ст., у виборчій боротьбі могли здобути мандати з четвертої курії в 48 східногалицьких повітах, а також володіли трьома вірильними голосами греко-католицьких ієрархів, що відкривало їм шлях максимально до третини місць у сеймі. За час діяльності сейму його депутатами від українців побували близько 200 осіб. Переважна більшість (179) були обрані з курії сільських громад. Серед них були представники духовенства (54), селянства (42) і світської інтелігенції (83, з них 38 мали науковий ступінь доктора) - переважно дрібних чиновників, юристів, освітян.

Каденція сейму тривала шість років (за винятком 1867-1869 рр.). Щорічні сесії відбувались у Львові. Керували роботою сейму маршалок і віце-маршалок, яких призначав цісар. Постійним виконавчим органом був Крайовий виділ. З роками його структура розвивалася й ускладнювалася, у штаті крайового виділу працювало чимало службовців і секретарів. Готували питання для обговорення комісії. Представництво українців у керівних органах сейму було нечисленним. Посаду маршалка обіймали винятково вихідці з польської аристократії. Посада віце-маршалка традиційно належала українцю, зазвичай греко-католицькому митрополиту. Вона була почесною, але маловпливовою. У складі Крайового виділу українці здебільшого були представлені однією особою і мали одного заступника. Посада члена Крайового виділу була важливою. З боку українців її, як правило, обіймали діячі, прийнятні для польської більшості. Відомі приклади, коли польські діячі блокували обрання до Крайового виділу впливових українських політиків, не бажаючи таким чином ще збільшувати їхній авторитет54.

Компетенція Галицького сейму визначалась як співучасть у законодавчій владі, що включало: формування бюджету, рішення в аграрному секторі, фінансування громадських будівель і доброчиних закладів, розпорядження у межах загальнодержавних законів щодо громадських справ, релігії, шкільництва, утримання війська, спеціально доручених справ. Кваліфікованою більшістю сейм міг змінити свою виборчу ординацію. Проекти, які розглядалися, мали бути урядовими або сеймовими ініціативами. Для надання законові чинності потрібні були ухвала сейму і санкція цісаря. Депутати мали право законодавчої ініціативи у вигляді подання законопроекту (не менше 15 підписів) і депутатського запиту (інтерпеляції), що, як правило, скеровувалися до урядової влади. Українське представництво намагалося висловлювати позицію з більшості питань, що виносилися на обговорення, однак у його складі нерідко бракувало професіоналів, які могли б сформулювати позицію в українських національних інтересах і зі знанням правової бази. Найбільшою увагою українців користувалися питання щодо мови, шкільництва, аграрних відносин і дрібного виробництва, місцевого самоуправління, фінансування національно-культурних товариств, з початку ХХ ст. - виборча реформа.

Об'єктивно українське суспільство виявилося не готовим до нових можливостей і обов'язків, які накладало запровадження парламентаризму. Українці сприйняли появу представницьких органів романтично, вбачали їх покликання в забезпеченні власної рівноправності, розглядали їх не як інституцію влади, а як трибуну для обміну думками. Аж до кінця 1880-х рр. кількість українських депутатів у сеймі постійно зменшувалася і до 1913 р. стабілізувалася на рівні кільканадцяти мандатів. Основним інструментом такої динаміки стало порушення законності на виборах, що носило системний характер і суттєво впливало на їхні результати на користь польських політиків. З плином часу й набуттям різноманітного досвіду галицькі вибори перетворювалися на справжні драми, що інколи межували з комедіями, з купуванням голосів, переловлюваннями виборців, бійками, погрозами, арештами, приватними впливами тощо.

Для кожного етапу існували вироблені довголітньою практикою засоби. Ключову роль при цьому відігравали урядові й автономічні органи влади (намісництво, староства і повітові ради, громадські уряди). Вони творили організовану ієрархію, якій легко давали хід вказівки згори. Намісник особисто контролював розподіл сеймових мандатів. Староства погрожували війтам, використовуючи інформацію щодо їхніх фінансових зловживань. Протегувалося обрання виборцями залежних від влади осіб - війтів, писарів, учителів. Під час передвиборних кампаній застосовувалися податкові та інші приписи, які раніше не виконувалися. Для залякування виборців використовувалися нижчі прошарки населення - волоцюги, п'яниці, злодії, які отримували оплату. Застосовувалися порушення в ході складання списків виборців, куди включали померлих, натомість проминали найсвідоміших осіб. У багатьох громадах про термін і місце правиборів заздалегідь не повідомлялося або ж виборчий комісар прибував задовго до визначеного часу й проводив правибори з кількома «певними» людьми. Порушення часу, як правило, мотивувалося «несправним» годинником. Тактика втечі виборчого комісара від виборців вимагала від останнього неабиякої спритності. Коли українські виборці збагнули цей метод, у період правиборів перед селами нерідко чергували справжні залоги для переловлювання виборчого комісара. Нерідко виборчі комісари, змушені розриватися між законодавством, політичною доцільністю і здоровим глуздом, заслуговували на співчуття[1] 55.

Виборчі правопорушення українці фіксували й оформлювали в протести, які оскаржували результати виборів. Такі протести надсилалися до Крайового виділу і Галицького намісництва, які були зобов'язані розслідувати кожний наведений факт. Відповіді на протести здебільшого давали ті ж чиновники, які були задіяні в правопорушеннях. Розслідування справ спиралися на покази свідків. На кілька людей, що підтверджували правопорушення, завжди знаходилось удвічі більше зацікавлених в їхньому запереченні. З цією метою урядовці часто спирали висновки на свідчення війтів, тоді як аргументи іншої сторони не вислуховувалися. Небажаних свідків залякували або ж свідомо перекручували зміст сказаного. У приватних розмовах чиновники визнавали, що звичною практикою був пошук у протесті найслабших сторін. Факти, які вдавалося заперечити, підносилися до величезних розмірів, і на цій основі робився висновок щодо безпідставності всіх інших закидів. Особлива увага зверталася на звинувачення проти державних урядників, які кваліфікувались як свідомий підрив довіри до влади. На підставі відповідей чиновників - творців виборчих зловживань, протести українців відхилялися. До Відня йшли розлогі звіти галицьких чиновників про дотримання в Галичині повної законності. Тривалий час австрійський уряд задовольнявся цим «паперовим» благополуччям, хоч існування практики масових порушень на виборах у Галичині, які суттєво впливали на їхні результати, не викликало ні в кого сумнівів. З іншого боку, лише порушеннями законності на виборах не можна пояснювати всіх поразок українського електорату, саме стан свідомості якого уможливлював існування такої системи.

Кілька десятиліть парламентської діяльності виробили певні уявлення української громадськості про тип народного обранця. Збірний образ українського депутата еволюціонував від селянина, який прибув до Відня в 1848 р. в народному строї, не володів німецькою і турбувався тільки про те, аби не повернулася панщина, до обрання на початку ХХ ст. старійшини української політики Юліана Романчука віце- президентом австрійської Палати депутатів. На початку ХХ ст. в українському русі були чітко сформульовані вимоги до українських депутатів як до «цьвіту нашої інте- лїґенциї»56. Складним було налагодження взаємодії між депутатськими групами і партійним керівництвом. Вимагаючи від депутатів реалізації партійних указівок, партійні керівники нерідко прагнули неможливого, хоча, з іншого боку, лише тісний зв'язок депутата з власними політичними силами міг забезпечити вищий рівень політичної структуризації суспільства. Тривалим і непростим процесом було вироблення форм контролю громадськості за діяльністю українських депутатів. Найбільш практикованими формами спілкування депутата з виборцями були звіти в місцевостях свого виборчого округу.

Головною проблемою українських депутатів було те, що результати їхньої праці залишалися неспівмірними до зусиль. Однак саме понад півстолітній розвиток українського національного руху в умовах конституційного ладу та легальної, зокрема парламентської, політичної діяльності дозволив українцям пройти величезну школу громадянського дозрівання, наочно демонстрував небезпеку відставання від сусідніх народів, змушував відповідати на запитання, які за інших обставин відкладалися на невизначене майбутнє, а отже, сприяв прискоренню націотворчих процесів. Австрійський парламентаризм зробив українське питання «видимим», поставив його на політичний ґрунт, унеможливив повне витіснення українців з крайової та державної політики.

Важливим аспектом перетворення Галичини на польську автономію стало надання польській мові офіційного статусу в адміністрації й судівництві. Відповідні закони були винесені на обговорення Галицького сейму у вересні 1868 р. У відповідь на протести українських депутатів57 польські політики наголошували, що українська мова непридатна для адміністрування через брак загальних понять і юридичних термінів58, що українська по відношенню до польської є, як фламандська до французької59, та еволюціонує до російської, що запровадження до системи управління єдиної мови стане надійною запорукою єдності краю60, врешті, що українці власноруч спровокували дії поляків, намагаючись порозумітися з німецькими централістами61. 4 вересня 1868 р. польська більшість ухвалила законопроект, згідно з яким в адміністрації мала використовуватися польська мова. За українською закріплено нерівноправний статус використання її лише у відповідь на подання української сторони62. Такий самий принцип закладено в ухвалений того ж дня законопроект про мову в судівництві63. 4 червня 1869 р. завдяки потужному політичному лобі польських політиків у Відні закони дістали цісарську санкцію64. Статус польської мови як «крайової» в Галичині зберігся до кінця існування Австро-Угорщини, так само актуальними залишалися дискусії щодо сфери застосування української мови. Українці прагнули розширити цей статус до рівноправності з польською, поляки намагались обмежити побутовим рівнем. Дискусії виникали як через різночитання урядових розпоряджень, так і через дії місцевих органів влади і судів, які, порушуючи приписи, кореспондували з українськими сторонами польською «з принципу», за звичкою або через недогляд чи незнання. Ці факти українські політики оприлюднювали як доказ порушення своїх національних прав. Такі скарги органи державної влади не могли ігнорувати. Тоді ж було полонізовано систему освіти. Важливим кроком до перебирання поляками контролю над системою освіти стало створення в 1867 р. Крайової шкільної ради, яка опікувалася початковим і середнім шкільництвом і була повністю контрольована польськими політиками65. Українці безуспішно домагалися поділу цієї інституції на національні секції66. Ухвали щодо мови викладання започаткували тривалу боротьбу українців за свої права в царині освіти.

Найвищим органом австрійської державної влади в Галичині в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. було Галицьке намісництво, створене у Львові згідно з імператорським декретом від 16 квітня 1854 р. на базі Галицького губернаторства. В адміністративних питаннях намісництво підпорядковувалося Міністерству внутрішніх справ, в інших - відповідним до компетенції міністерствам у Відні, воно здійснювало нагляд за виконанням законів і розпоряджень уряду. Намісництву підлягала низка установ і організацій, спеціальні комісії. Намісник уважався особистим представником цісаря в провінції, представляв інтереси уряду в сеймі, призначав нижчих чиновників, пропонував кандидатури на вищі адміністративні посади, наглядав над управлінськими інституціями, виконував спеціальні доручення. Маючи право законодавчої ініціативи і представлення цісарю рішень сейму, намісник міг протегувати чи гальмувати законопроекти; мав вплив на результати виборів. Сейм домігся щорічних звітів намісника, однак, попри зусилля, не зміг зробити його відповідальним перед собою. Хоча сейм не мав реальних важелів впливу на поведінку намісника, діяв принцип «політичної» або ж «моральної» відповідальності останнього перед польською сеймовою більшістю. Призначав намісника цісар після консультацій із польським парламентським представництвом (Польським колом). Традиційно намісниками були представники польської аристократії, тільки в окремі, складні для держави, періоди - чиновники- німці. Посаду галицького намісника жодного разу не обіймав українець. Незважаючи на критику, яку зазнавали намісники від українських політичних сил за пропольську позицію, вони були чи не єдиною в Галичині владною інституцією, яка - через необхідність узгоджувати австрійські державні з польськими національними інтересами - найближче стояла до можливості компромісу з українцями67.

На щабель нижче від намісника знаходилися старости, які очолювали повіти68. Органи місцевої влади австрійські правителі конструювали на засаді дуалізму - розмежування державного управління й самоврядування69. Закони про місцеве самоврядування були ухвалені Галицьким сеймом 19-22 березня 1866 р. і санкціоновані цісарем 12 серпня того ж року. Законом про повітове представництво створювалися повітові ради та їхні виконавчі органи - повітові виділи. Повітова рада складалася з 26 членів, яких обирали по чотирьох куріях. Кількість представників у кожній залежала від суми прямих податків, але одна курія могла вибрати не більше 12 осіб. Повітова рада вибирала повітовий виділ і голову, якого затверджував цісар. До її компетенції належали господарські справи повіту. Вона укладала річний бюджет, мала право встановлювати надбавки до прямих податків, брати позики, висловлювати позицію по запитах урядової влади чи сейму. Право розпуску повітової ради мав намісник70. Перевага в повітових радах належала польській шляхті, яка вважала їх основою самоврядування і використовувала як засіб стримування українського руху.

Відповідно до закону про громади в селах і містах створювались органи громадського самоврядування: громадська рада - постановляючий і контролюючий орган і громадська влада - виконавчий, керуючий орган. Громадська рада складалася з вибраних членів (8-36 осіб) і «радних без вибору». До останніх належав кожний член громади, який сплачував щонайменше 1/6 частину загальної суми прямих податків громади, володарі табулярної власності. Виконавчий орган, який рада вибирала зі свого складу, складався з начальника (війта, бургомістра) і принаймні двох радних (присяжних, асесорів). Компетенція органів громадського самоврядування поділялася на власну і доручену. Під останньою розумілася співучасть громад у діяльності органів державної влади. Над діяльністю органів громадського самоврядування встановлювався подвійний контроль: щодо громадської сфери - повітових рад, щодо доручених питань - староств. Право розпуску органів громадського самоврядування мав намісник71.

Взаємини між повітовою владою і громадами у Східній Галичині дедалі більше набували характеру національного конфлікту, пов'язаного з прагненням «польської» повітової влади контролювати «українські» громади. Незважаючи на подвійний на- гляд, громада у багатьох питаннях залишалась автономним організмом. На рівні громад формувалися демократичні ідеали, які стали основою нових політичних течій. Для українців громада була інституцією захисту національних прав. Народні критерії до вибору війта були скрізь приблизно однакові: «Міг бути неписьменним, але обов'язково жонатим», заможним, «мудрим і авторитетним», «аби був розважливим і добре відносився до людей», «аби був порядним», «твердий і строгий», «обов'язково ґазда»72. Польські політики реорганізовували органи місцевої влади в ефективну систему, спрямовану на здобуття парламентських мандатів. Через органи повітової влади вони посилювали тиск на війтів, вдаючись до підкупів, погроз, арештів тощо. Обійнявши посаду війта, чимало осіб змінювалися не в кращий бік. «Третій рік, як його вибрали на війта, - писав О.М.Галущинський про війта с. Звиняч Чортківського повіту, - а він так змінився, що рідна мати не пізнала би його. Розпився, роззухва- лився і на всі боки угинається»73. У багатьох українських селах стосунки між війтом і громадою ставали відверто ворожими. Легкий доступ до громадської каси відкривав перед війтами широке поле для правопорушень. Повітова влада зазвичай добре знала, що діється в громаді, однак покривала війтів, аби згодом використовувати такі факти під час виборів як елемент тиску. Аби зберігати при посадах залежних від себе війтів, повітова влада не затверджувала виборів нових громадських урядів. Тоді роками продовжувала урядувати стара громадська рада.

Система місцевого самоврядування була об'єктом різкої критики всіх політичних сил. Зусиллями польських автономістів повітовим радам було передано низку повноважень староств. Однак це рішення підірвало ефективність адміністрації, віддаючи громіздким представницьким органам дріб'язкові справи («що нічна сторожа тієї-то ночі спала в громаді Х», «що є дірка в мості», «що поганий комин» та ін.)74. Майже на кожній сесії Галицького сейму в атмосфері гострих і безрезультатних дискусій розглядалися проекти адміністративних реформ, що спиралися на прусські та французькі взірці75. Зі зміцненням українського руху прихильники адміністративної реформи ставали дедалі чутливішими до застережень, аби необачно не віддати новостворену владну вертикаль у Східній Галичині українцям. Зусилля українців щодо місцевого самоуправління спрямовувалися на отримання громадами, де українці переважали, якнайбільших самоврядних прав; обмеження ролі повітової влади; розбиття вертикалі, яка забезпечувала виборчі зловживання; скасування адміністративної осібності польських дворів і приєднання їх до громад як «рівноправних» членів.

Конституційні перетворення спричинили збільшення адміністративних функцій і швидке зростання чисельності чиновників. Перед особами з певним рівнем освіти відкривалися широкі можливості адміністративної кар'єри. З 1870-х рр. зросла оплата праці чиновника, особливо вищого рангу. В автономічний період кількість урядників збільшилася з близько 10 тис. у 1871 р. до близько 22 тис. в 1906 р., урядники становили найчисельнішу верству серед професійних груп галицької інтелігенції ХІХ ст.76 Після полонізації системи освіти до чиновницької кар'єри на зламі ХІХ-ХХ ст. прийшло нове покоління діячів, вихованих з урахуванням польської національної традиції, яке «внесло до управління нові ідеї і громадянський дух». Національні й державні інтереси нерідко конфронтували між собою, породжуючи в душах урядників складні психологічні дилеми. Відень вимагав від чиновників відданості державній службі й винятково австрійського патріотизму та неохоче споглядав на їхню громадську активність. Тому «типом австрійського урядника був чоловік освічений, який, однак, поза адмініструванням і товариським життям, не брав участі ні в чому. Цей тип названо "защеплений на всі ґудзики". Не можна було зрозуміти, що він думає й відчуває». З іншого боку, роль державного чиновництва у громадсько-політичній сфері не варто недооцінювати. Саме чиновницька верства, маючи в руках реальні повноваження й будучи посередником між владою й суспільством, щоденною рутинною працею, позицією в розв'язанні питань з урахуванням національних інтересів творила підґрунтя для суспільно-політичних рухів77.

Високою залишалася плинність кадрів нижчих рангів серед галицького чиновництва. Молодих енергійних людей відлякувала бюрократична рутина, перспектива багато років провести за канцелярською роботою до переведення на вищі посади78. Далекими від бажаних стандартів залишалися й матеріальні умови життя рядових чиновників. Родини чиновників, які розпочинали кар'єру, здебільшого мусили вина- ймати кімнати для помешкання (за цінами на оренду житла через його брак Галичина випереджувала всі інші австрійські провінції) й обмежуватися вкрай скромними коштами на повсякденні витрати. Відносно кращими статками могли похвалитися судові працівники й нотаріуси зі стажем роботи, а також представники інших професій - лікарі, аптекарі, управителі маєтків, нечисленні в Галичині купці й підприємці79. Затягування й багато інстанцій у розгляді справ, обережність і надання переваги формальним відпискам спричиняли гостру критику бюрократичної системи80. «Усі, - стверджував сучасник, - бачать і чують, що зле діється в Галичині. Є невлаштованість і непорядок, розлад і недолугість»81.

На зламі ХІХ-ХХ ст. утверджувалося розуміння того, що чимало проблем краю не пов'язані з його перебуванням під «чужою» владою, що австрійське конституційне поле насправді відкрило чимало можливостей для перетворення Галичини на «Ельдорадо національного розвитку»82 і що на перешкоді цьому нерідко стояла власна бездіяльність і звичка підмінювати ретельну щоденну працю наріканнями. Серед населення побутувала теза, що в Галичині «все можна»83. Тогочасна мобільність галицької інтелігенції та молоді відкривала благодатне поле для порівнянь свого краю із західноєвропейськими стандартами. У львівській пресі початку ХХ ст. містилося чимало зауважень, що контрастували з побаченим у Західній Європі. Серед закидів львів'янам було й «неможливе в інших містах» легковажне ставлення до приписів, що пояснювалося тривалим перебуванням під чужою владою, коли дії «на зло» спершу вважалися «шляхетною відпорністю», а згодом перетворилися на звичку84.

Деякі труднощі галицької адміністрації були об'єктивними. Населення провінції за добу автономії зросло майже на 50% (за переписом 1869 р. - 5 418 016, за переписом 1910 р. - 8 029 387 осіб). Суспільство розвивалось у всіх напрямах і для своїх починань потребувало підтримки адміністрації. Витрати на крайові автономні установи Галичини в бюджеті на 1914 р. сягнули 74 688 177 крон. На їхнє покриття населення краю сплачувало так звані додатки до державних податків, що склали цього року в Східній Галичині 117%, а в Західній - 111% державного податку. Окремо також стягувалися кошти на утримання повітової влади, спеціальні проекти з будівництва шкіл, церков тощо. Недобори крайового бюджету покривалися банківськими позиками85. Галицьке намісництво лише в 1912 р. розглянуло 377 965 справ. Створений ще в 1860-х рр. адміністративний апарат з цим не справлявся. Проблемами були завеликі розміри повітів і слабкі громади. Однак ґрунтовні адміністративні реформи могли бути проведеними лише за згодою Відня, що залишався зацікавленим у збереженні дуалізму влади, який забезпечував систему противаг86. Обійнявши посади старост і маршалків повітових рад, польські землевласники, особливо в Східній Галичині, поводилися як самостійні правителі підвладних територій, маніпулюючи приписами в інтересах польських східногалицьких консерваторів.

Тим часом інститут намісниківства еволюціонував до дедалі меншої свободи дій, адже намісник насамперед ніс відповідальність за спокій на своїй території; він також найкраще розумів, що лише такий спокій є запорукою невтручання Відня і збереження польського характеру Галицької автономії. Намісники початку ХХ ст. прагнули налагодити чітке функціонування вертикалі державної влади в Галичині під власним контролем. Дедалі частіше з їхнього боку лунали заклики дотримуватися законів рівною мірою для всіх суспільних і національних груп87. Формування образу чиновника, який непохитно стоїть на сторожі закону, сприяло утвердженню самоповаги й згуртуванню чиновницького стану. Щоправда, цей ідеальний образ належав радше до винятків. Джерело цього корінилось у суспільстві. Політики здебільшого не хотіли діяти за законом, коли йшлося про їхні інтереси. Від чиновників, які розв'язували питання згідно з законодавством, вони вимагали «громадянської» позиції, «патріотизму». Невдоволення рішеннями не на свою користь зацікавлені сторони втілювали в численні запити до представницьких органів, в яких образ галицької адміністрації поставав як катастрофічний88.

Протягом століття австрійського панування польські політики Галичини еволюціонували від неприйняття чужої влади до усвідомлення численних переваг австрійського конституціоналізму. Водночас змінювався підхід до поляка - австрійського чиновника. Якщо наприкінці XVIII ст. співпрацювати з австрійською владою вважалося національною ганьбою, в середині ХІХ ст. - вимушеною необхідністю одиниць, то на зламі ХІХ-ХХ ст. польська аристократія вважала за честь обіймати найвищі посади в краю та державі, боролася за ці посади й з гордістю приймала відзнаки австрійської влади. Чи не найпромовистішою ілюстрацією цієї зміни було те, що смертельно поранений українським студентом Мирославом Січинським галицький намісник, представник польського аристократичного роду граф Анджей Потоцький, в останні хвилини свого життя вважав за потрібне сказати: «Перекажіть цісареві, що я був його вірним слугою і помираю на посту»89. Натомість українське суспільство в Галичині еволюціонувало від надій на владу, поки вона була «австрійською», до категоричного несприйняття її як чужої, загарбницької, коли вона стала «польською». Українці звертали увагу уряду на національно-державницькі устремління галицьких поляків, підкреслюючи їхнє антиавстрійське спрямування, стверджували, що польські можновладці поводяться в Галичині не як представники австрійського уряду, а як «повно- власники будучої польскої держави»90, «президенти польської републики»91.

На зламі ХІХ-ХХ ст. чиновницькі посади стали важливим полем для українсько- польського протиборства в Східній Галичині. Особливою була ситуація у Львові, де українців не лише систематично не допускали на вищі адміністративні посади (президента чи віце-президента міста тощо), а й цілеспрямовано витісняли з представницьких органів влади. Так, на початку ХХ ст. українці були позбавлені репрезентації у Львівській міській раді, де до того часу їх представляли кілька осіб зі 100 радних (згідно зі статутом 1870 р.)92. Так само від столиці краю українці не могли обрати свого депутата до жодного представницького органу. Головною причиною цього була нечисленність українських виборців, а також категорична позиція популярних у Львові польських націонал-демократів, за твердженням яких, творення поляками власними руками «видимості», що «Львів насправді є польсько-руським» містом, в умовах наростаючого міжнаціонального конфлікту було би «національним злочином»93.

Однак у східногалицькій провінції картина була іншою. Щоправда, поляків і тут представляли в органах влади численніші групи, аніж це мало б випливати із національного складу населення, проте позиції українців не лише були міцними, а й мали постійну тенденцію до посилення. Так, на початку ХХ ст. українці мали більшість у 4 міських радах, найчисленніше представництво - у 6, репрезентацію, що у відсотковому співвідношенні перевищувала їхню частку в складі населення - у 19, відповідно була меншою - у 21, не мали своїх представників у 3 міських радах Східної Галичини. У 17 містах (37%) українці мали міцні позиції в громадських урядах чи то магістратах. Поляки обіймали посади начальників громад (війтів чи бургомістрів) у понад 50% східногалицьких містечок, українці - у 26% (12 містечок) і євреї - у 22% (10 міст) (потрібно зауважити, що за чисельністю населення євреї здебільшого посідали перше місце серед інших національних груп у східногалицьких містечках). Поляки були начальниками в 27 повітових судах, українці - в 19. Хоча поляки ще становили переважну більшість чиновників у повітових судах Східної Галичини (67%), однак на зламі ХІХ-ХХ ст. їхня частка почала зменшуватися, тоді як частка українців зростала. Ситуація в судівництві не була винятком. Наприкінці ХІХ ст. польські діячі виразно зауважували «систематичне намагання русинів обійняти всі владні, урядові та публічні становища»94.

Утримання політичної та адміністративної влади на всіх рівнях польські політики вважали необхідним для збереження польської переваги у Східній Галичині. Відкидаючи претензії українських фахівців на обіймання - в умовах безоглядного домінування польських посадовців у всіх органах влади - будь-яких посад, польські націонал-демократи на початку ХХ ст. висунули тезу про «заздрість» української інтелігенції до становища поляків, приписуючи їй прагнення - нібито задля власної соціальної реалізації та матеріального благополуччя - витіснити польських чиновників та інших фахівців з їхніх посад. Тож управління поляків у Східній Галичині трактувалось як самозахист, а національний розвиток українців - як антипольська агресія95. Ця теорія ігнорувала той факт, що вимоги українського руху в усіх сферах зводилися до формування власних інституцій, новоутворений апарат яких у жодний спосіб не був пов'язаний з наявними посадами (українцям ішлося про створення власного коронного краю, намісництва, сейму, Крайової шкільної ради тощо). Однак вона набула значної популярності й ще сьогодні подекуди повторюється польськими істориками96.

Наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. у Галичині відбувалося становлення модерної української світської інтелігенції. Протягом 1890-1914 рр. у середовищі інтелігенції поступово зменшувалася кількість вихідців із духовенства (з 36,5 до 18,3%) і зростала частка селянських дітей (з 14,1 до 44,5%). Вагому частку в структурі інтелігенції посідали вихідці з професійних груп службовців (10%), педагогів (8%), робітників і міщан (8%). Основними осередками формування української інтелігенції були середні і вищі школи, а засобом її національно-патріотичного виховання - студентські товариства.

У цей час відбулося внутрішнє структурування інтелігенції за видами професійної діяльності. Найчисленнішу фахову групу становили працівники освіти. Характерним було кількісне збільшення українських юристів. Меншою популярністю користувалися медичні спеціальності.

Творча інтелігенція як професійна група лише формувалася. Загальна чисельність української світської діяльності в Галичині на початку ХХ ст. становила близько 2-3 тис. осіб97. Приблизно таку ж за чисельністю групу (близько 2 тис. осіб* 98) становила українська духовна інтелігенція, основну масу якої складали греко-католицькі парафіяльні священики. Авторка дослідження про соціально-професійний склад української інтелігенції Галичини наприкінці ХІХ - на початку ХХ ст. Н.Мисак не виділяє чиновництво як окрему вагому групу української світської інтелігенції99. Ця теза певною мірою перегукується з висновками Гаральда Біндера щодо соціального складу українського парламентського представництва, яке після загальних виборів 1907 р. відобразило українську політичну еліту. Тут найчисельнішими професійними групами були правники, вчителі, священики й редактори пресових видань.

Такі висновки хронологічно останніх досліджень пояснюються двома причинами. По-перше, недослідженістю українського чиновництва в Габсбурзькій монархії як окремої групи й певною неготовністю історіографії до подібних студій (для прикладу, дослідження галицького чиновництва лише стають популярними в польській історіографії, яка суттєво випереджує українську у вивченні підавстрійської Галичини). По-друге, українські чиновники справді здебільшого становили в установах виразну меншість і обрання чиновницької кар'єри, як правило, тягнуло за собою полонізацію. Спроби ж українців поєднувати посади з національно-патріотичною діяльністю зазвичай викликали велике невдоволення вищих чиновників. Так, навіть діти, які навчалися в школі, родичі, що обіймали певні посади, були зручним важелем, через який влада могла вплинути на особливо активного священика100. Проблемою для українського вчительства було довільне переміщення шкільною владою національно свідомих і політично активних учителів, нерідко в школи Західної Галичини. Українські громадські діячі дуже важко адаптувались у львівському чиновницькому середовищі. Спогади українського депутата Тимофія Старуха, що багато років керував постами жандармерії в різних місцевостях Бережанського, Надвірнянського, Рогатинського й Старосамбірського повітів, насичені згадками про постійні конфлікти зі старостами й повітовою владою, які вважали його «руським політиком і агітатором», особою, якою не можна маніпулювати при виборчих зловживаннях101.

Тому активність у національно-політичному русі здебільшого розвивали ті представники інтелігенції, які не були задіяні в державній службі, насамперед адвокати, що мали власну практику. Модернізації українцями сфери політичної діяльності сприяв перелом в українському русі в 1880-х рр. на користь українофільської орієнтації, носіями якої були галицькі народовці. Утверджена ними програма «органічної праці» передбачала прищеплення галицьким українцям розуміння, що їхнім головним завданням є практична рутинна робота над розбудовою українського національного життя, якнайповнішого використання австрійського конституційного поля і розви-

За підрахунками видавців часопису «Галицкая Русь», у 1891 р. в Галичині налічувалося 2196 представників «білого» духовенства і 122 монахи-василіяни.

ток сфери громадської й політичної активності поза межами органів влади, зокрема в рамках партійних структур. Об'єктом постійної уваги було створення місцевої партійної мережі, під впливом якої діяло б широке коло просвітніх і економічних інституцій. До такої роботи на місцях відразу ж залучалися українці - випускники вищих навчальних закладів, що поверталися в галицьку провінцію. Діяльність у ролі провінційних організаторів народного життя, з одного боку, сформувала нову українську політичну еліту, а з другого - відповідала актуальним завданням тогочасного українського національного руху, що полягали в переході до масової політики й самоорганізації широких верств. Десятиріччями діючи в тісному зіткненні з населенням, українські діячі розуміли потреби й реальний стан народних мас. На момент вибуху Першої світової війни, згодом - українських визвольних змагань, лідери українського національного руху в Галичині мали чималий життєвий і політичний досвід, який дозволив українським правникам, педагогам, священикам, селянам обійняти й назагал успішно виконувати адміністративні функції в період ЗУНР102.

Здобуття Галичини стало плацдармом для претензій Габсбурґів на володіння Буковиною. Під час російсько-турецької війни 1768-1774 рр. австрійські війська ввійшли до Північно-Західної Молдавії. Відвідавши в червні 1773 р. Трансільванію, Йосиф ІІ дійшов висновку, що приєднання Буковини для Австрії «було б чимось дуже вартісним». Воно покращувало стратегічну позицію Австрії щодо Росії й Туреччини, забезпечувало контроль над торговим шляхом від Балтійського до Чорного моря через Львів. Готуючись до здобуття Буковини, Відень збирав історично-правові аргументи, апелюючи, зокрема, до того факту, що Північна Буковина колись належала до Польського королівства. Австрійська дипломатія переконувала російських і турецьких правителів різними методами, не гребуючи й високими хабарами. Після Кучук- Кайнарджійського миру російські війська звільнили територію Буковини для зайняття її австрійською армією. 7 травня 1775 р. в Константинополі було підписано конвенцію, за якою Буковина відійшла під правління Габсбурґів. З цієї території була утворена провінція Буковина. В 1774-1786 рр. Буковиною управляла військова адміністрація, яка підпорядковувалася Надвірній військовій раді у Відні (перший адміністратор - генерал Ґабріель барон фон Сплені)103. Буковина була малозаселеною і знищеною військовими подіями, а для австрійської влади на початку стала «локальним різновидом міні-Сибіру, куди відсилано скомпрометованих урядників»104. У 1786 р. Буковина була приєднана до Галичини, в 1790-1817 рр. уважалась окремою провінцією зі столицею в Чернівцях, але під управлінням львівського губернаторства, в 1817 р. знову повернута до складу Галичини, а в 1849 р. остаточно набула статусу коронного краю. Закарпаття потрапило під владу Габсбурґів у складі Угорського королівства, до якого входило ще з ХІІІ ст.

Легальне політичне життя на Буковині розпочалося після конституційних актів 1861 р. Буковинський сейм складався з 30 депутатів (29 обраних і 1 віриліста - православного архієпископа; з 1875 р. вірильний мандат отримав також ректор Чернівецького університету). Вибори відбувалися по чотирьох куріях. Пересічно національний склад Буковинського сейму був таким: румуни - 14-16 мандатів, українці (здобули представництво в 1891 р.) - 3-6, поляки - 3-4, німці - 6-7, євреї - 1-2. Маршалками краю здебільшого ставали вихідці з румунської аристократії. Компетенція Буковинського сейму була такою ж, як і Галицького. В 1904 р. Буковинський сейм ухвалив новий виборчий закон, який був санкціонований цісарем лише в 1910 р. За ним кількість депутатів зросла до 63, зберігалася куріальна система, але всередині курій місця розподілялися за національною квотою. На виборах 1911 р. українці отримали 17 мандатів, румуни - 23, євреї - 10, німці - 7, поляки - 6. Буковина обирала до австрійського парламенту спершу 5 депутатів, з 1873 р. - 9, з 1907 р. - 14. Останні вибори до австрійського парламенту 1911 р. проводилися за національними куріями; 5 місць надавалося українцям і 5 - румунам105.

Урядова вертикаль влади й повітове самоуправління в провінції були такими ж, як у Галичині. За громадським законом 1864 р., так звані двірські обшари не підпорядковувалися громадам. Ті, хто проживав на цих землях, не платили громадських податків і не виконували громадських повинностей, але й не мали права брати участь у громадських виборах. У 1909 р. набрав чинності новий громадський статут. Виборче право було надане всьому чоловічому населенню після 24 років. Вибори ставали таємними, але зберігся поділ виборців на 3 групи залежно від розміру сплачуваного податку. Право вибору мали також товариства, які діяли на території громад.

В адміністрації, середніх і вищих школах Буковини утвердилася німецька мова. Натомість у початкових школах викладання йшло німецькою, румунською, українською, польською, угорською, вірменською, єврейською. У першій половині ХІХ ст., коли Буковина перебувала у складі Галицької провінції, її школи були підпорядковані Львівській католицькій консисторії, що спричиняло їхню полонізацію. У 1870-х рр. шкільництво було підпорядковане Крайовій шкільній раді. У 1914 р. діяли німецька гімназія в Чернівцях, українська гімназія у Вижниці, українсько-німецькі гімназії в Чернівцях, Кіцмані, Сереті. Викладання у відкритому в 1875 р. Чернівецькому університеті велося німецькою, однак у ньому діяла кафедра української мови та літератури.

Специфіка Буковини полягала в перехресній взаємодії багатьох національних культур, що, на відміну від Галичини, не давало можливості розвинутися одному міжнаціональному конфлікту106. Політичне життя Буковини нерідко трактувалось як взірець міжнаціонального порозуміння, а саму провінцію нагороджувано такими епітетами, як «Європа в мініатюрі», «європейський мікрокосмос», «Швейцарія Сходу», «живий етнографічний музей» тощо. «Те, що Буковина своєрідно віддзеркалювала у зменшеній формі велику Австрію, - правда, - стверджував австрійський письменник, мешканець тогочасних Чернівців Ґеорґ Дроздовський. - Велике число національностей, які проживали у цій привабливій місцевості, допускало таке порівняння: ми були розмаїттям у єдності і чудово лагодили між собою, і принагідні незначні суперечки про прикордонний камінь або й серйозніші суперечки, де колись проживали румуни, а де мешкали українці, мали радше науковий характер»107.

Міжнаціональні суперечності в провінції загострювалися з наближенням Першої світової війни й були пов'язані з територіальною суперечкою за цю територію українців і румунів, які одночасно претендували на роль автохтонного населення. Обстоюючи свої позиції, румунські історики та політики висунули теорію про «славі- зацію» чи «рутенізацію» Буковини під протекторатом австрійського уряду. Аби протидіяти цьому, румунські політики вимагали обмежити слов'янську імміграцію, не визнавати українську мову як одну з офіційно діючих крайових, пропагували гасло «Буковина для румунів», тиснули на населення під час переписів, вимагаючи подавати як розмовну румунську мову, перешкоджали створенню українських культурно-освітніх закладів тощо. Українсько-румунське протистояння стало важливим чинником суспільного життя Буковини. Доволі мирно складались українсько-польські відносини на Буковині. За підтримки польських політиків українці здобули представництво в Буковинському сеймі. Однак на зламі ХІХ-ХХ ст. буковинські політики обох національностей були втягнуті в міжнаціональне протистояння в Галичині108.

Після придушення угорської революції 1848-1849 рр. австрійський уряд реорганізував Угорщину, розділивши її на 5 військових округів. Одним із нових адміністративних утворень став Ужгородський район, що включав комітати Унг, Берег, Угочу і Марамарош. Головним адміністратором району став барон Іґнац фон Віллєц, його першим референтом і керівником канцелярії - Адольф Добрянський. Українська інтелігенція, що гуртувалася навколо нього, сприйняла цей крок як утворення «Руського округу» - передумови автономії русинів у складі Габсбурзької монархії. Тут було запроваджено навчання українською мовою в початкових школах, засновано українську гімназію в Ужгороді тощо. Однак 28 березня 1850 р. «Руський округ» був ліквідований; українці сприйняли це як «ужгородську катастрофу». Після відновлення конституційних перетворень в 1861 р. А.Добрянський домагався автономії українських земель у складі Угорського королівства, але ця програма була відкинута Угорським сеймом, а її автор позбавлений депутатського мандата. 18 лютого 1867 р. в Угорському сеймі був урочисто оголошений указ імператора Франца Йосифа про відновлення правової та історичної самобутності Угорського королівства. Угорський сейм ухвалив низку законів, які відновлювали й зміцнювали централізацію на території королівства. Одночасно парламент заперечив визнання якихось особливих прав національним меншинам. Українці в Угорщині були витіснені зі сфери політичного життя й могли підтримувати свою національну ідентичність лише в культурно-просвітній сфері, долаючи значні успіхи мадяризації109.

Українсько-угорські відносини на Закарпатті, на відміну від українсько-польських відносин у Галичині, здебільшого розвивалися без зовнішнього втручання австрійської влади. Ще напередодні «Весни народів» угорські реформатори кола Лайоша Кошута вбачали шлях до модернізації Угорщини у трансформації середньовічної natio Hungarica в модерну угорську політичну націю вільних громадян. Згідно з цією концепцією, національні меншини, позбавлені інтелектуальної еліти, мали відмовитися від власної ідентичності і протягом одного покоління влитися в угорську політичну націю. Шлях до прискореної мадяризації неугорських народів відкрила австро-угорська угода 1867 р. На початку ХХ ст. угорський сейм ухвалив низку законів, підготовлених міністром освіти Альбертом Апоньі, за яким угорська стала мовою викладання в усіх школах. Процесів мадяризації зазнавала також греко-католицька церква на Закарпатті.

Перехід наприкінці XVIII ст. Галичини та Буковини під владу Габсбурзької монархії започаткував глибокі світоглядні зміни в середовищі українського населення цих земель. Реформи «освіченого абсолютизму», заміна в системі управління польського землевласника австрійським чиновником, а в другій половині ХІХ - на початку ХХ ст. конституційно-парламентські практики зруйнували дотепер строго замкнутий та ієрархізований світ, втягнувши його в орбіту європейських політичних цінностей. Політична модернізація суспільства в імперії Габсбурґів здійснювалась у двох напрямах: раціоналізації та забезпеченні ефективності влади і диференціації політичної

структури (інституціоналізації) суспільства, вагомим чинником якої було забезпечення відносно широкої участі громадян у політичному житті. За півтора століття австрійського панування українці пройшли довгий шлях від середньовічних підданих зі станово-династичною системою мислення до громадян новочасної конституційної держави, свідомих своїх національних інтересів і потреби працювати в усіх напрямах задля їхньої реалізації.

<< | >>
Источник: О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін.. Нариси історії державної служби в Україні / [О.Г. Аркуша, Є.І. Бородін, С.В. Віднянський та ін. ; редкол.: С. В. Кульчицький (кер. авт. кол.) та ін.] ; Голов. упр. держ. служби України, Ін-т історії НАН України. - К. : Ніка-Центр,2009. - 536 с.. 2009

Еще по теме Розділ 7. Державна служба в українських регіонах Австрійської (Австро- Угорської) монархії (1772-1918 рр.):

  1. Зміст
  2. Розділ 7. Державна служба в українських регіонах Австрійської (Австро- Угорської) монархії (1772-1918 рр.)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Дипломатическое право - Договорное право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Информационное право - Исполнительное производство - Конкурсное право - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Морское право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Обязательственное право - Оперативно-розыскная деятельность - Политология - Права человека - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Таможенное право - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника - Юридические лица -