2. Виды и характеристика форм управления
Организационной формой исполнительной власти является аппарат государственного управления, деятельность которого в основном регулируется административным правом.
В то же время конкретные формы деятельности органов исполнительной власти, как правило, связаны с правовыми формами — правоустанавливающей, правоприменительной и правоохранительной деятельностью.
Все они имеют свое конкретное внешнее проявление.Формы государственного управления — это внешнее выражение конкретных действий государственного органа, его структурных подразделений и должностных лиц (служащих), осуществляемых в процессе исполнительной деятельности и направленных на реализацию функций управления.
91
Различают две группы форм управления — неправовые и правовые.
Неправовые формы управленческой деятельности непосредственно не связаны с изданием юридических актов, в результате их применения не возникают административноправовые отношения. Традиционно неправовыми формами управления считаются организационные действия и материальнотехнические операции. Конечно, они осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность регламентируется правом лишь в общих чертах. Главная их особенность в том, что они не вызывают непосредственно юридических последствий.
Наиболее часто применяются такие организационные действия как проведение собраний (совещаний), обсуждение проверок, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация прессконференций, встреч с трудовым коллективом и др. Выполнение материальнотехнических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, тиражирование, рассылка документов). К материальнотехническим относятся и некоторые действия милиции: выполнение постановлений об административном аресте, доставка лиц в нетрезвом состоянии в медвытрезвитель, а несовершеннолетних — родителям или лицам, их заменяющих.
Правовыми называют формы, которые непосредственно вызывают правовые последствия, связанные с установлением и применением норм права. Эти формы наиболее четко проявляются в присущих органам управления (должностным лицам) государственновластных полномочиях и осуществляются на основе достаточно полного юридического оформления.
Среди правовых форм выделяются: 1) издание правовых актов управления; 2) заключение соглашений (договоров); 3) осуществление других юридически значимых действий.
Для достижения целей управления и решения поставленных задач субъекты управления издают значительное количество правовых актов. С их помощью устанавливаются новые нормы, изменяются или отменяются ста
92
рые, формируются новые правоотношения, изменяются или прекращаются действующие.
К правовым формам относятся такие специфические проявления реализации функций управления, как составление договоров субъектами исполнительной власти, их участие в судах в качестве истцов или ответчиков, деятельность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности, общеобязательных правил, применения разнообразных экономических санкций, мер административного принуждения к нарушителям юридических предписаний.
С каждым годом расширяется договорная практика субъектов управления. Если в прошлом они выступали в основном стороной в трудовых отношениях (коллективный, трудовой договор), то сейчас ими заключается значительное количество административных договоров (договоры между разными субъектами управления, контракты на службу в милиции и др.).
При заключении гражданскоправовых соглашений субъекты управления действуют как юридические лица, поэтому их деятельность следует рассматривать как вспомогательную, что дает возможность выполнять основные функции — управленческие. Однако, заключая гражданскоправовое соглашение, руководитель органа не перестает быть субъектом административноправовых отношений, поскольку не утрачивает государственновластных полномочий по отношению подчиненных ему органов и служащих.
К другим юридически значимым действиям можно отнести исполнение актов записи гражданского состояния, ответы на предложения и заявления граждан, выполнение общеобязательных правил (паспортных, санитарноэпидемиологических, общественного порядка, благоустройства и др.). Правовыми формами управленческой деятельности является применения должностными лицами мер административного принуждения, в том числе административных взысканий.
Эффективность управленческой деятельности в значительной степени зависит от правильного и умелого соединения форм управления. Издание правовых актов
93
должно подкрепляться организационными, материальнї т^ниЇесшіми действиями, а организационные действия соТласо^ваїься с иравовыми. Недооценка одних и переоценка других может не привести управленческие решения.