1. Орган виконавчої влади як суб’єкт адміністративного права

Як відомо, суб’єкт адміністративного права - це носій (володар) прав і обов’язків у сфері публічного управління (зміст поняття якого обгрун­товано у першому розділі цієї книги), передбачених адміністративно-пра­вовими нормами, який здатний надані права реалізовувати, а покладені обов’язки виконувати.

Звідси випливає, що «претендент» на статус суб’єкта адміністративно­го права за своїми особливостями потенційно здатний бути носієм суо єк-тивних прав і обов’язків у сфері публічного управління.

До названих особливостей належать: а) зовнішня відокремленість, яка характеризується наявністю системотворчих ознак; б) персоніфікація в суспільних відносинах управлінського типу, тобто виступ у вигляді єдиної особи - персони; в) здатність виражати і здійснювати або персоніфікова­ ну волю у відносинах із публічно-владними інституціями, або волю пуо- лічно-владних інституцій у процесі адміністративно-правового регулювання суспільних відносин. .

Зміст загального поняття адміністративної правосуб’єктності. Складови­ми змісту поняття адміністративної правосуб’єктності є потенційна здатність мати права і обов’язки у сфері публічного управління (адміністративна правоздатність), реалізовувати надані права і обов язки у сфері публічного управління (адміністративна дієздатність), наявність суо єктив-них прав і обов’язків у сфері публічного управління.

Наведемо стисло характеристики кожної з цих складових. Адміністративна правоздатність - це здатність суб’єкта мати права і обов’язки у сфері публічного управління. Правоздатність з’являється з моменту виникнення суб’єкта. Якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту наро­дження громадянина; якщо про юридичну - з моменту державної реєст­рації підприємства, закладу, організації. Припиняється - з моменту зник­нення суб’єкта, тобто з моменту ліквідації підприємства, закладу, органі­зації, а якщо йдеться про фізичну особу, то з моменту її смерті.

Адміністративна дієздатність - це здатність суб’єкта самостійно, за допомогою осмислених дій реалізовувати надані йому права І виконувати покладені на нього обов’язки у сфері публічного управління. Складовою дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність субёєкта нести за порушення адміністративно-правових норм юридичну відпо­відальність.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління - це надана І гаран­тована державою, а також закріплена в адміністративно-правових нормах

113

міра можливої (дозволеної) поведінки у правовідносинах, що забезпечена кореспондуючим обов’язком іншого суб’єкта правовідносин.

Суб’єктивні права у сфері публічного управління характеризуються наступним:

а) суб’єктивні права – це можливість певної поведінки;

б) ця можливість надана особі, яка володіє адміністративною право­ здатністю і адміністративною дієздатністю;

в) ця можливість надана з метою задоволення інтересів суб’єкта у сфері публічного управління і розв’язання завдань, що стоять перед ним;

г) поведінка суб’єкта реалізується в адміністративних правовідноси­ нах;

д) поведінка суб’єкта нормативне обмежена; порушення цих меж (міри можливої поведінки) є зловживання правом;

е) ці права існують тільки у зв’язку з наявністю відповідних юридичних обов’язків з боку іншого учасника правовідносин і без виконання цих обов’язків не можуть бути реалізовані;

ж) реалізація прав гарантується державним примусом або засудженням щодо носія кореспондуючого обов’язку;

з) ці права мають юридичну природу, оскільки надаються адміністра­ тивно-правовими нормами і гарантуються державою.

Певною протилежністю суб’єктивних прав у сфері публічного управ­ління є суб’єктивні юридичні обов’язки. Суб’єктивні адміністративно-пра­вові обов’язки – це покладена державою і закріплена в адміністративно-правових нормах міра належної поведінки у правовідносинах, їх реаліза­ція забезпечена можливістю застосування державного примусу або засу­дження.

Суб’єктивні адміністративно-правові обов’язки у сфері публічного уп­равління характеризуються наступними рисами:

а) такі обов’язки є необхідною, належною поведінкою;

б) вони можуть покладатися тільки на праводієздатну особу;

в) вони покладаються в Інтересах інших осіб;

г) такі обов’язки реалізуються у адміністративних правовідносинах;

д) вони не можуть існувати поза зв’язками із суб’єктивними правами інших учасників правовідносин у сфері публічного управління;

е) реалізація таких обов’язків забезпечується державним примусом або засудженням;

ж) вони мають нормативне встановлені межі;

з) вони мають юридичну природу, оскільки закріплені адміністратив­ но-правовими нормами і гарантуються державою.

У сфері публічного управління суб’єктивні права і обов’язки мають як спільні ознаки, так і ознаки, що дають змогу їх розмежовувати.

Об’єднує їх спільна адміністративно-правова природа, існування в адміністративних правовідносинах, наявність меж у поведінці (і те, й інше є мірою), належність особам, які мають адміністративну право­здатність та адміністративну дієздатність, наявність державних га­рантій.

114

Відмінності полягають у тому, що: а) права реалізуються в інтересах їх носія, а обов’язки в інтересах інших осіб; б) права – це міра можливої (необхідної) поведінки.

Суб’єкти адміністративного права. Важливе значення для визначення і вивчення суб’єктів адміністративного права має розмежування понять «суб’єкт адміністративних права» і «суб’єкт адміністративних правовідносин». Безперечно, що «суб’єкт адміністративних правовідносин» – це конкретна, жива правова дійсність. Водночас, «суб’єкт адміністративного права» - певна наукова абстракція. Адже лише теоретично можна уявити суб’єкта, який перебуває поза реальними адміністративно-правовими відносинами.

На жаль, багато дослідників фактично не досить чітко тлумачать це питання і фактично ототожнюють згадані поняття1.

Такий підхд склався за часів теоретичних досліджень радянського права і знайшов відображення у поглядах щодо неможливості розглядати суб’єкта в абстрактному вимірі. Марксистська юридична наука, – писав Л.С.Явич, не сприимає поглядів на суб’єкта права як суто юридичну конструкцію. Суб’кт права – це тільки реальний учасник суспільних відносин2.

Тимчасом, логічне пізнання правового середовища є складним шляхом від аналізу до синтезу, від явища до сутності, від конкретного до абстрактного3. Юридична абстракція є логічною основою конкретного. Вона – своєрідне перехрестя, на якому в логічному співвідношенні збіглися найбільш характерні, суттєві й головні ознаки, а також специфічні особливості правових явищ та процесів4.

Ретельне дослідження системи суб’єктів адміністративного права, без упередження щодо конкретного і абстрактного, дало підстави Д.М.

Наприклад цивільним правом передбачені такі суб’єкти, як боржник, кредитор, орендар; кримінальним – злочинець, особа що має судимість, заручник, співучасник, пособник; кримінально-процесуальним – обвинувачуваний, підозрюваний, потерпілий; трудовим – працівник, власник, представник власника; сімейним – дружина, чоловік, дитина.

Щодо адміністративного права варто зауважити, що коло його суб’єктів величезне і обумовлене масштабністю й універсальністю регульованих ним суспільних відносин. Водночас, кожен із суб’єктів адміністративного права – абстракція відповідного рівня узагальнення.

Важливо ще раз наголосити, що суб’єкт адміністративного права характеризується зовнішньою відокремленістю. Він виступає у вигляді єдиної особи, здатний відповідно до своїх прав і обов’язків виробляти, виражати і здійснювати певну волю як учасник конкретних управлінських відносин. Так, якщо орган виконавчої влади складається з багатьох фізичних

115

осіб і, як правило, має структурні підрозділи, то і в цьому випадку він в адміністративно-правовій сфері виступає виключно цілісним суб’єктом.

Адміністративне право наділяє правосуб’єктністю велике коло учасників суспільних зв’язків, про що свідчить велика кількість управлінських відно­син у суспільстві, а система суб’єктів адміністративного права складніша, ніж системи суб’єктів будь-якої іншої галузі права.

Суб’єктами адміністративного права є органи виконавчої влади, а та­кож внутрішні частини (структурні підрозділи) їх апарату і посадові осо­би, органи громадських організацій, діяльність яких регулюється правом, адміністрація підприємств, установ, організацій, виконавчі структури органів місцевого самоврядування.

Причому правове становище суб’єктів однієї категорії може бути нео­днаковим. Якщо проаналізувати адміністративну правосуб’єктність гро­мадян, то виявиться, що вона відрізняється залежно від статі, віку, стану здоров’я (не всі можуть призиватися на військову службу, вступати до на­вчальних закладів тощо). Серед іноземних громадян особливим адмініст­ративно-правовим статусом наділяються біженці.

Таким чином, для адміністративного права характерна наявність вели­кої кількості суб’єктів з різними повноваженнями, структурою і правовими властивостями. Цим зумовлене й існування кількох варіантів їх класифі­кації. Суб’єктів адміністративного права можна поділити: залежно від при­належності до державних структур – на державні організації та їх представ­ників і недержавні організації та їх представників; на суб’єктів колективних й індивідуальних; на фізичних і юридичних осіб; на суб’єктів, які здійсню­ють виконавчу владу, і суб’єктів, що належать до інших гілок влади тощо.

Основні риси органу виконавчої влади як суб’єкта адміністративного права. Важливе місце у системі суб’єктів адміністративного права посідають органи виконавчої влади, які є різновидом органів держави.

Оскільки органами виконавчої влади розробляються і реалізуються державно-владні рішення, їх варто відрізняти від тих організаційних струк­тур держави, у яких створюються матеріальні, соціальні й культурні цінності. Насамперед: а) від державних підприємств, що здійснюють еко­номічну діяльність на базі державної власності; б) від державних установ, що надають соціальні й культурно-духовні послуги; в) від державних орга­нізацій, що виконують організаційні функції в різних соціальних сферах.

Відокремлення органів виконавчої влади від інших структур здійснюєть­ся за такими ознаками:

—органи виконавчої влади є організаційно оформленими колективами;

—вони є основними носіями виконавчої влади в державі;

—статус органів виконавчої влади, їх структура і діяльність регламен­ товані нормативно-правовим шляхом;

—ці органи є найважливішою складовою державного апарату загалом, здійснюють державні функції й реалізують публічний інтерес;

116

вони об’єднані єдиним керівництвом та підпорядкуванням, внаслі-докчого діють узгоджено і цілеспрямовано;

кожен з органів даної системи наділений державою специфічною компетенцією щодо реалізації виконавчої влади у сфері публічного управ­ління;

– в рамках своєї компетенції органи виконавчої влади самостійні в організаційному та функціональному відношеннях;

ними здійснюється специфічний вид державної діяльності, яка за своїм юридичним змістом є виконавчо-розпорядчою;

вони несуть відповідальність перед державою за свою діяльність.

функції виконавчої влади і види виконавчо-розпорядчої діяльності дер­жави обумовлюють первинну спеціалізацію органів виконавчої влади за практичним здійсненням державного управління.

сутшсна ознака органів виконавчої влади - наявність державно-влад­них повноважень. Разом з іншими ця ознака дає можливість провести чітке розмежування між: а) державними органами, що є носіями державної ви­конавчої влади; б) державними організаціями, установами, підприємства­ми; в) недержавними органами й організаціями.

Слід зауважити, що й деякі недержавні структури можуть здійснювати державне управління і реалізовувати окремі повноваження виконавчої влади. Це можливо, ЯКщО держава делегує їм відповідні повноваження, оі порганів виконавчої влади, компетенція кожного окремого органу впливає на взаємозв’язки між іншими елементами цієї системи. Важли­вим є також те, що компетенція органів виконавчої влади обумовлює їх внутрішню структуру, визначає, так би мовити, «кількість і якість» струк­турних підрозділів кожного окремого органу.

Компетенція органів виконавчої влади, зрозуміло, має правовий (юри­дичний) характер, оскільки закріплюється у відповідних нормативно-пра­вових актах.

Компетенція органів виконавчої влади спрямована на те, щоб втілити в життя демократичну сутність держави: держава не стоїть над громадяна­ми, а існує для громадян, надає їм державні управлінські послуги, ство­рює умови для всебічної реалізації їхніх прав та свобод, здійснює захист їхніх інтересів. Компетенція за своїм соціальним і функціональним при­значенням спрямована на раціональне функціонування державної влади і обумовлена, передусім, потребами громадянського суспільства, а також ступенем «зворотного зв’язку» між державною (зокрема виконавчою) вла­дою і суспільством.

Компетенція кожного органу виконавчої влади визначається одразу багатьма правовими нормами, які мають різний ступінь конкретності, встановлюється нормами не тільки адміністративного права, а й консти­туційного, державного, фінансового, земельного, екологічного тощо і являє собою єдність суб’єктивних прав та обов’язків особливого роду.

Отже, компетенція органу виконавчої влади як організаційно-правова категорія є комплексом його повноважень, тобто прав і обов’язків, визна­чених відповідним органом державної влади (Верховною Радою, Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів тощо) у певних нормативно-право­вих актах, шляхом реалізації яких орган виконавчої влади здійснює свою діяльність.