1. Административное право как отрасль права, его предмет, метод и система

Административное право занимает особенное место в механизме правового регулирования.

Название предмета происходит от латинского слова «administrare», обозначающего управлять, руководить.

Под административным правом в общем,, понимают отрасль права, науку права и учебный курс.

Административное право как отрасль права — это совокупность правовых норм, призванных регулировать в интересах граждан и государства общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти всех уровней, во внутриорганизационной деятельности иных государственных органов, а также в процессе осуществления объединениями граждан внешневластных управленческих функций.

Административное право как наука — это система знаний о совокупности правовых норм, регулирующих отношения управленческого характера в упомянутых сферах.

Административное право как учебный курс — это учебная дисциплина, изучаемая в юридических и дру

19

гих учебных заведениях с целью ознакомления будущих юристов, работников управления с системой знаний об общественных отношениях управленческого характера и с применением административноправовых норм в практической деятельности.

Административное право тесно связано с другими отраслями права, в особенности с конституционным правом, предметом которого служат отношения, складывающиеся в процессе осуществления народовластия, деятельности рад, при проведении выборов в представительские органы, реализации конституционного статуса граждан Украины и т.д.

Административное право тесно связано также с гражданским правом прежде всего потому, что обе эти отрасли регулируют отношения имущественного характера. Однако необходимо отметить, что нормы гражданского права применяются в тех случаях, когда стороны в имущественном отношении являются равноправными (например договор на поставку продукции), а нормы административного права — когда одна из сторон находится в административной подчиненности относительно другой (например при неоплате проезда в трамвае).

Определенная связь имеется у административного права с трудовым правом в сфере регулирования служебных отношений. Так, трудовое право определяет государственного служащего как участника трудового про

20

цесса, а нормы административного права регулируют государственнослужебные отношения, например: условия поступления на государственную службу, порядок ее прохождения, правила пользования служебными документами, полномочия должностных лиц по организации трудового процесса.

Административное право граничит с финансовым, земельным, аграрным и другими отраслями права.

Таким образом, анализ соприкосновения административного права с другими отраслями права позволяет установить, что его предметом является государственное управление. Другими словами, административное право регулирует общественные отношения в сфере исполнительной деятельности.

Для правильного определения предмета административного права необходимо определить круг общественных отношений управленческого характера, которые подпадают под административноправовое регулирование. Ими являются:

а) отношения между субъектами (органами) государственного управления и гражданином;

б) отношения между органами государственного управления по вертикали (между высшими и низшими органами государственного управления, например: Кабинет Министров Украины — министерство);

в) отношения между органами государственного управления по горизонтали, то есть между органами, не связанными подчиненностью (например два министерства);

г) отношения между органами государственного управления и подчиненными предприятиями, учреждениями и организациями (например: Министерство образования — педагогический университет. Министерство внутренних дел — университет внутренних дел, подчиненный МВД Украины);

д) отношения между органами государственного управления и не подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями. Здесь необходимо отметить, что, как правило, эти отношения осуществляются на договорных основаниях и регулируются гражданскоправовыми нормами. Однако существует еще так называемый адми

21

нистративный договор, в котором пересекаются нормы административного и гражданского права. Например отношения между вневедомственной охраной предприятия и его администрацией. Эти отношения специфичны, так как вневедомственная охрана находится в подчинении органов внутренних дел, а по вопросам охраны предприятия — руководству предприятия;

е) отношения между органами государственного управления и негосударственными организациями (профсоюзы, кооперативные организации, частные предприятия и т.п.). Здесь отношения выражаются в необходимости регистрации их уставов в органах управления, выдаче лицензий на отдельные виды деятельности.

Гражданин с момента рождения имеет отношения с органами государственного управления, начиная с акта записи гражданского состояния (свидетельство о рождении) и далее до самой смерти.

Отношения административноправового характера с участием граждан возникают лишь в том случае, если одной из сторон является орган управления (министерство, управление юстиции или другие). Такие отношения не возникают между гражданами.

Административноправовыми нормами регулируются:

1) деятельность органов исполнительной власти; 2) внутреннеорганизационная деятельность государственных органов (например прокуратуры, суда и т.д.); 3) деятельность общественных объединений, предприятий негосударственного сектора по регистрации их уставов, лицензировании видов деятельности и т.п., а также по закреплению административноправового статуса граждан.

Административноправовая концепция исходит из того, что административноправовые нормы регулируют управленческие отношения в сферах хозяйственной деятельности, социальнокультурного строительства и административнополитической деятельности. В связи с этим необходимо заметить, что основными условиями отнесения общественных отношений к управленческим, составляющих предмет административного права, являются: а) участие в них соответствующего органа исполнительной власти либо его представителя; б) связь с осуществлением исполнительной власти.

22

Все это обусловливает систему административного права, последовательное размещение составляющих ее элементов — институтов и норм, их единство и структурная взаимосвязь. Она состоит из Общей и Особой частей.

Общая часть административного права объединяет нормы, закрепляющие:

— общие принципы государственного управления;

— правовое положение субъектов административного права (органов государственного управления, граждан и т.п.);

— формы и методы исполнительной деятельности;

— административный процесс;

— способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Особая часть административного права включает нормы, регулирующие управление экономикой, социальнокультурной и административнополитической деятельностью, а также межотраслевое государственное управление.

Содержание Общей и Особой частей административного права взаимосвязано и составляет единое целое.

Кроме этих двух основных частей система административного права содержит и такие элементы, как административноправовые институты, то есть группы норм, регулирующие тесно связанные однородные общественные отношения (например: государственная служба, государственный контроль, государственное управление).

В последнее время появилась идея о выделение специальной части в административном праве. Причем затрагиваются, например, проблемы осуществления исполнительной власти органами внутренних дел, применение норм таможенного права и т.д.

Большое значение имеют принципы административного права, то есть основные научные идеи, исходные, объективно обусловленные и стабильные основы, в соответствии с которыми сформирована вся система административного права. Они также разделяются на общие и специальные. К общим принципам относится законность, Равноправность и др.; к специальным — взаимосвязь правовых форм и методов управления с организационными;

^ециальное урегулирование компетенции и взаимоотно

23

шений органов управления, их должностных лиц между собой; взаимосвязь материальных и процессуальных норм; рациональное сочетание в управлении убеждения, организационной деятельности, административного принуждения и общественного влияния.

Наряду с предметом административного права важное значение приобретает метод правового регулирования, характеризующий положение сторон в данных правоотношениях. Он связан с установлением и обеспечением прав и обязанностей сторон.

В наиболее общем виде метод административноправового регулирования можно обозначить как неравенство сторон, то есть как метод власти и подчинения. Один из участников отношений — субъект управления, другой — объект управления. Объект, как правило, является зависимым в той или иной степени от субъекта, поэтому объект имеет меньшую компетенцию, чем субъект. При этом одна сторона является юридически властна, а другая — юридически подвластна.

Подвластность в управленческих отношениях характеризуется односторонним волеизъявленим, то есть орган, регистрирующий, например, устав какоголибо предприятия, наделен большими полномочиями, чем обратившийся с заявлением о регистрации, поскольку орган, регистрирующий устав, может на законных основаниях отказать в этом (например предъявлены не все документы, нарушен закон). Однако властность административноправового метода заключается не столько в подчиненности одной стороны другой, сколько в односторонности и юридической обязательности предписаний субъекта управления.

В административноправовом регулировании управленческих отношений используется административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.

Административное нормотворчество — это установление органами государственного управления подзаконных обязательных правил поведения в сфере исполнительской деятельности.

Административное распорядительство проявляется в решениях должностных лиц органов управления приме

24

нительно к вопросам индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, с повышением профессиональных знаний государственных служащих, внедрением научной организации труда, распространением основ и культуры управленческого труда.

К административным мерам правоохранительного характера принадлежат разные формы и методы осуществления контроля и надзора за соблюдением законности и государственной дисциплины в сфере исполнительной деятельности, а также в применении мер воспитательного и принудительного воздействия, предусмотренных законом. Они используются для охраны общественного строя Украины, социальноэкономических, политических и личных прав и свобод граждан, а также прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления и общественного порядка, для укрепления законности, борьбы с правонарушениями и их предупреждением, воспитания у граждан уважения к Конституции и законам.

Как видим, административноправовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов, его осуществляющих.