3. Сущность и виды надзора в государственном управлении

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственны-ми органами за деятельностью неподчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности.

Административный надзор завершается нередко привлечением виновных лиц к административной ответственности, а контроль, чаще всего — к дисциплинарной ответственности.

Различают два вида надзора: прокурорский и административ-ный.

Важная роль в обеспечении законности в управлении принадлежит прокурорскому надзору. Согласно Федеральному закону от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (ст. 21) предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, пред-ставительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, предметом надзора

прокуратуры является соответствие законам правовых актов, изда-

195

ваемых указанных органов и должностных лиц.

Другими направлениями надзора прокуратуры является надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за ис-полнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначенных судом мер принудительного характера администрациями мест содержания заключенных под стражу лиц.

В процессе осуществления общего надзора прокурор при предъявлении служебного удостоверения вправе:

беспрепятственно входить на территории и в помещения под-надзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам;

проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

требовать от руководителей и других должностных лиц предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших воп-росов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

Прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возме-щению причиненного ущерба.

При наличии факта правонарушения прокурор возбуждает уго-ловное дело или дело об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности.

Прокурор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов; опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в федеральный или арбитражный суд с тре-бованием о признании таких актов недействительными, вносит пред-ставления об устранении нарушений закона.

К формам реагирования прокурора на выявленные нарушения за-конности относятся: протест, представление, постановление, предостережение о недопустимости нарушения закона, предупреждение.

Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которое издало этот акт, либо прокурор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить со-кращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Представление об устранении нарушений закона вносится прокурором в орган или должностному лицу, которое полномочно устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При рассмотрении представления коллегиальным органов проку-рору сообщается о дне заседания.

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам РФ Генеральный прокурор России информирует об этом Президента РФ.

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении прокурор выносит исходя из характера нарушения закона должностным лицом.

Постановление прокурора о возбуждении производства об адми-нистративном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в пись-менной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона выносится прокурором или его заместителем в письменной форме в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, которое объявляется должностным лицам.

Предупреждение как правовая форма реагирования прокуратуры на возможные нарушения законодательства установлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности».196 Генеральный прокурор или его заместитель направляет в письменной форме предупреждение общественному или религиозному объединению в случае выявления фактов, свидетельствующих в их деятельности признаков экстре-мизма.

Такое же предупреждение может быть направлено учредителю или редакции СМИ в случае распространения через такое средство экст-ремистских материалов либо выявления фактов, свидетельствующих о наличии в деятельности СМИ признаков экстремизма.

Второй вид надзора — административный надзор со стороны органов исполнительной власти. Он осуществляется специальными федеральными службами, органами, для которых такая функция яв- ляется важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим администра-тивный надзор, как правило, носит надведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением мер административного принуж-дения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Одни из них являются самостоятельными, другие — как структурные подразделения государственных органов. К органу, самостоятельно функционирую-щему, относится Федеральная служба по экологическому, техноло-гическому и атомному надзору.

Вместе с тем ряд федеральных служб, осуществляющих админис-тративный надзор, действуют в системе того или иного министерства и являются его структурными подразделениями.

Действующие нормативные акты закрепляют несколько групп полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

полномочия по предупреждению правонарушений;

полномочия по пресечению правонарушений;

полномочия по привлечению к ответственности виновных лиц;

полномочия по нормотворчеству.

Полномочия по предупреждению правонарушений позволяют орга-нам административного надзора беспрепятственно посещать поднад-зорные объекты и проводить на них проверки по вопросам, входя-щим в их компетенцию, получать необходимые материалы, сведения, справки, объяснения; заслушивать руководителей поднадзорных объектов, выдавать разрешения (лицензии) на производство отдельных видов работ, а также заключения по проектам строительства производственных и иных объектов, на производство машин, агрегатов, изготовление и выпуск медикаментов, продуктов пита-ния; участвовать в различных комиссиях по приемке в эксплуатацию соответствующих объектов, по расследованию обстоятельств и причин аварий, объявлять карантин и закрывать при необходимости границы; досматривать транспортные средства и запрещать их движение и др.

Вторую группу составляют полномочия по пресечению правонарушений. Они выражаются в применении мер административного пресечения к правонарушителям, в принудительном прекращении на-чавшегося правонарушения.

В соответствии со своими полномочиями органы административ-ного надзора вправе давать обязательные для исполнения предписания о приостановлении работ, ведущихся с нарушением соответствующих норм, правил безопасности, а в случае крайней необходимости, связанной с угрозой жизни людей, они сами останавливают такие работы на основании вынесенного постановления.

Большинство органов административного надзора наделены правом привлечения виновных лиц к административной ответствен-ности. В пределах своей компетенции они самостоятельно возбуждают и рассматривают дела об административных правонарушени-ях, налагают административные наказания. Перечень органов ад-министративного надзора, имеющих право рассматривать дела об административных правонарушениях, дан в гл. 23 КоАП РФ (органы внутренних дел; органы государственной санитарно-эпидемиоло-гической службы РФ; органы, осуществляющие государственный ветеринарный надзор; органы рыбоохраны; органы государственного энергетического надзора и др.).

Те органы административного надзора, которые выявили правонарушения, не относящиеся к их компетенции, направляют дела о та- ких правонарушениях федеральным судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать такие дела.

Последнюю группу составляют полномочия по нормотворчеству. Они реализуются органами административного надзора разными путями. Одни органы самостоятельно разрабатывают и утверждают правовые, технические нормы и правила. Например, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

а) федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии;

б) порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ;

в) порядок организации и осуществления надзора за системой го-сударственного учета и контроля ядерных материалов и другие нор-мативные правовые акты.

Некоторые органы административного надзора утверждают нор-мы и правила совместно с другими органами.

Одной из форм участия органов административного надзора в нор- мотворческой деятельности является подготовка ими проектов норма-тивных актов, которые утверждаются (принимаются) другими органа-ми (Государственной думой, Президентом, Правительством РФ) или со-гласовывают проекты правовых актов, принимаемых другими органами.

В завершение можно отметить, что среди органов, осуществляющих административный контроль (надзор), большой объем работы возложен на органы внутренних дел. Так, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции», другими законами и подзаконными актами на нее возлагается осуществление следующих видов административного контроля (надзора):

контроль за поведением граждан в общественных местах — ст. 11 п. 1 Закона «О милиции»;

контроль за соблюдением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность — ст. 11 п. 25 Закона «О милиции»;

контроль за объектами лицензионно-разрешительной системы — ст. 10 п. 10 Закона «О милиции» и ст. 28 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»;

надзор и контроль за безопасностью дорожного движения — ст. 10 п. 9 Закона «О милиции» и Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»;

контроль за соблюдением паспортно-регистрационных правил — ст. 10 п. 17 Закона «О милиции и Закон РФ от 25 июля 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде-рации»;

контроль за соблюдением правил пребывания в России иност-ранных граждан и лиц без гражданства — ст. 10 п. 17 Закона «О ми-лиции», Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О по-рядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

контроль за частной детективной и охранной деятельностью — ст. 10 п. 19 Закона «О милиции» и Закон РФ от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Фе-дерации»;

контроль в пределах своей компетенции за лицами условно осужденными к лишению свободы и осужденными, которым назначены наказания, не связанные с лишением свободы — ст. 10 п. 18 Закона «О милиции»;

контроль за некоторыми категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы - ст. 10 п. 18 Закона «О милиции».