1.3. Содержание, административно-правовые формы и методыгосударственного управления

Содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами.

Посредством функций достигаются цели управления, ибо именно выполнение функций, различных по содержанию, но взаимосвязанных, составляют сущность управления социальной системой.

Функции управления по содержанию выполняемых работ подразделяются на общие функции управления, присущие всей системе государственного управления в целом и отдельным ее звеньям; специальные функции управления, воздействующие на отдельные сферы социальной деятельности; обеспечивающие (вспомогательные) функции управления, обслуживающие процессы реализации общих и специальных функций.

Общие функции управления: учет, анализ, прогнозирование, планирование, организация, регулирование, контроль.

К специальным (основным) функциям государственного управления относятся:

защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности охрана общественного порядка и собственности;

обеспечение обороноспособности страны;

охрана государственной границы;

осуществление социально-экономической политики, внешней политики и международных отношений;

Обеспечивающие функции управления: кадровая, материально- техническая, финансовая, делопроизводственная и др.

Государственное управление - это деятельность, осуществляемая органами государства и от его имени.

Она носит официальный характер, имеет юридическое значение и в силу этого часто требует официального оформления. Другими словами, она ведется в определенных формах.

Внешнее выражение управленческих действий, совершаемых органом управления для реализации поставленных перед ним задач, получило наименование форм управления.

Другими словами, формы управления показывают, как практически осуществляется управленческая деятельность.

Вид конкретной формы исполнительной, управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осу-ществлению возложенных на них функций.

В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других - нет.

В соответствии с этим формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые.

По содержанию правовая форма государственного управления под-разделяется на правотворческую (правоустановительную) и правоприме-нительную.

Правотворческая управленческая деятельность заключается в выработке правовых норм, их усовершенствовании, изменения и отмене, т.е.

Правоприменительная деятельность органов и должностных лиц, осуществляющих управление, заключается в действиях субъектов управ-ления по подведению конкретного, имеющего юридическое значение фак-та иод соответствующую норму права в целях принятия индивидуального акта, т.е. разрешения на основе норм права конкретных управленческих дел (вопросов).

По содержанию и свойствам правовых норм, применяемых органами государственного управления и их должностными лицами, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально-культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфе-ре управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По целенаправленности (целям использования) правовые формы управленческой деятельности подразделяются на внутренние и внешние.

Правовые формы внутриуправленческой деятельности используются для решения организационно-штатных вопросов, ведения делопроизводства, руководства сотрудниками и структурными подразделениями внутри самого органа, а также управления нижестоящими по подчиненности органами.

Правовые формы внешней деятельности используются в целях обеспечения выполнения возложенных на орган задач и функций, составляющих содержание управленческой деятельности.

Внутренние и внешние правовые формы управления могут быть как правотворческими, так и правоприменительными.

По способу выражения правовые формы государственной управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдент- ные.

К неправовым формам относятся формы выражения организационных и материально-технических действий по управлению.

Неправовые формы, как и правовые, связаны с компетенцией субъектов управления.

Под методами государственного управления понимаются способы (приемы) воздействия субъекта управления на объект управления, которые используются для достижения поставленных целей и задач управления, для реализации функций управления.

Методы деятельности органов управления можно разделить на общие, используемые при выполнении всех или основных функции управления, на всех важнейших стадиях управленческого процесса, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях процесса управления.

В качестве общих методов государственного управления можно выделить:

убеждение и принуждение (по признаку использования властных полномочий);

наблюдение, контроль и разработку мер воздействия (по преследуемым целям);

методы прямого и косвенного воздействия, в частности административные и экономические (по способу воздействия на управляемые объекты);

регулирование, руководство и непосредственное управление (по степени воздействия на управляемые объекты).

Под регулированием следует понимать определение общей политики в отношении соответствующей отрасли управления и ее реализацию в нормативных актах, посредством государственного финансирования и иными подобными путями.

Общее руководство заключается в практическом проведении в жизнь общей политики в тех или иных отраслях управления, в планировании их развития, в направлении деятельности подчиненных органов управления и контроле за подведомственными объектами.

Непосредственное управление состоит в прямом и систематическом воздействии па управляемые объекты в соответствии с поставленными целями и задачами. Это - текущее, повседневное управление оперативного характера. Оно распространяется на предприятия, учреждения, организации, находящиеся в непосредственном подчинении органов управления.

Существует два универсальных способа воздействия на сознание и волю людей: убеждение и принуждение.

Они составляют всеобщие методы социального, в том числе и государственного управления.

Методы прямого воздействия принято именовать административными методами управления.

Методы косвенного управляющего воздействия на объект управления именуются экономическими методами управления.

Административные методы управления классифицируются по форме выражения, юридическим свойствам, способу воздействия на поведение объектов управления, форме предписания.

По форме выражения административные методы подразделяются на административно-правовые, выраженные в правовой форме, и административно-организационные, выраженные в совершении субъектом управления организационных действий.

По юридическим свойствам административные методы управления могут быть нормативными и индивидуальными.

К нормативным относятся правовые акты, содержащие нормы, которые регулируют управленческие отношения, деятельности управляемых; к индивидуальным - предписания в виде прямых распоряжений, адресуемых конкретным исполнителям.

По способу воздействия на поведение субъектов управлений адми-нистративных методы подразделяются на: обязывающих и совершению определенных действий; уполномочивающие совершать определенные дей-ствия; поощряющие совершение социально полезных действий; запре-щающие совершение тех или иных действий.

По форме предписания административные методы могут быть подразделены на категорические (императивные), поручительные (например, вышестоящий орган исполнительной власти поручает выполнение нижестоящему органу функций, которые не входят в его компетенцию) и рекомендательные.

В систему экономических методов входят: прибыль, налог, кредит и

др.

Объективированным выражением правовой формы деятельности субъектов государственного управления является правовой акт управления (административный акт).

Основными признаками правового (административного) акта является то, что он имеет юридическую природу, обладает государственно- властным характером и обязателен для тех, кому адресован.

Исполнение акта управления гарантируется, а при необходимости обеспечивается принудительной силой государства.

Правовой характер акта управления - общая черта актов органов государства.

Специфика юридического характера акта управления заключается в том, что:

в нем содержится государственно-властное правовое разрешение вопросов управления:

принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица или иного субъекта го-сударственного управления.

устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения. В последнем случае влечет возникновение, изменение пли прекращение правовых отношений;

носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов.

принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами. .

Правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным, творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.

Юридическое значение актов управления многообразно:

Они устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (речь идет о нормативных актах управления); возлагают конкретные обязанности на субъектов управления пли наделяют их определенными правами (на-пример, обязанность совершать то или иное действие в сфере управления, право распоряжаться государственными средствами и т.п.).

Акты управления выступают в качестве юридических фактов, т.е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления (например, зачисление гражданина Российской Федерации в кадры МВД России служит юридическим фактом, порождающим соответствующие служебные отношения).

Акты управления могут служить:

основанием для издания других актов управления (например, на основе акта вышестоящего органа исполнительной власти издается акт нижестоящим органом исполнительной власти);

доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела (об увольнении работника, о признании недействительным ордера на жилую площадь и др.);

условием действительности других актов (например, выдача органами внутренних дел разрешения на приобретение огнестрельного оружия и др.).

Отличие правовых актов управления от других актов государственных органов и общественных объединений.

Акт управления отличается от закона тем, что он носит подзаконный характер, т.е.

Закон имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Никакой акт государственного управления не может отменить или изме-нить закон.

Если акт управления противоречит закону, то действует закон, тогда как закон может отменить или приостановить действие акта управления.

От судебных актов (приговора, решения, постановления, определения) акты управления отличаются по юридическим свойствам, основаниям и порядку принятия.

Судебный акт - правовая форма выражения правосудия. он является актом применения нормы права к лицам, нарушившим права или законные интересы граждан, органов, предприятий, учреждений, организаций.

Поэтому судебный акт - индивидуальный акт, применяемый в связи с рассмотрением и разрешением судом дела о правонарушении или споре о праве.

От актов прокурорского надзора (протеста, представления, постановления) правовой акт управления отличается по юридическим свойствам и основаниям принятия.

Акты прокурорского надзора являются формой реагирования прокурора на нарушения законности, они не содержат в себе новых норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления.

От гражданско-правовых актов (сделок) правовые акты управления отличаются по своей юридической природе и основаниям принятия.

Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон.

Гражданско-правовой акт - это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Акты управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от служебных документов.

Документы, имеющие юридическое значение (служебные удостоверения, диплом, протокол об административном правонарушении и т.п.) сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных пра-вонарушений. Составленные по установленной форме, они лишь удостоверяют определенные факты.

Служебные документы (справки, докладные записки, стенограммы совещаний и т.п.) не имеют юридического значения, но они являются источником информации.

Правовые акты управления отличаются также от актов негосударственных, общественных организаций и иных объединений. Последние акты издаются от имени негосударственной организации или объединения. Они обязательны лишь для членов организации (объединения), их реализация обеспечивается средствами и методами самой организации.

Юридическим государственно-властным характером акты негосударственных органов и организаций не обладают.

Вместе с тем в случаях, когда выполнение отдельных функций органов исполнительной власти. государственного управления законом пли иным нормативным актом поручается общественным организациям, то некоторые акты этих организаций могут носить государственно-властный характер.

Цели, задачи, функции и методы исполнительной власти реализуются в разнообразных правовых управленческих актах.

Правовые акты управления подразделяются:

по юридическим свойствам,

сроку действия,

территории действия,

характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты,

органам издающим правовые акты управления,

форме выражения акта.

По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные, акты смешанного характера.

Нормативными являются те акты, которые содержат в себе нормы права.

Индивидуальные акты управления не содержат в себе норм права. Они разрешают конкретный, индивидуальный вопрос управления (дело) на основе законов и иных нормативных актов, т.е. являются актами примене-ния норм права к конкретным случаям.

Правовые акты смешанного характера содержат в себе как нормы права, так и решения по индивидуальным управленческим делам.

По сроку действия правовые акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные); срочные; временные.

По территории действия правовые акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе РФ, республики в составе России, и акты, действующие в масштабе края, области, округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города, поселка, сельского населенного пункта).

По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего , межотраслевого и отраслевого управления.

По органам, издающим правовые акты управления.

Органы исполнительной власти Российской Федерации издают: Президент - указы и распоряжения; Правительство - постановления и распоряжения; министры - приказы, распоряжения, указания, инструкции; го-сударственные комитеты -постановления, а их председатели - приказы, распоряжения, указания инструкции; руководители комитетов, феде-ральных служб, агентств и др. - приказы, распоряжения, указания, инст-рукции.

Органы исполнительной власти республик в составе РФ (президенты, правительства, министерства, комитеты и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.

Органы исполнительной власти иных субъектов федерации (краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономного округа)издают: главы администраций - постановления, распоряжения и др.; органы специальной и отраслевой компетенции (отделы, управле-ния, департаменты и т.п.) - приказы и иные акты.

Руководители государственных предприятий, организаций издают приказы и иные акты.

По форме выражения правовые акты управления подразделяются на словесные и конклюдентные. Словесные, в свою очередь делятся на письменные и устные.

Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности , на основе и во исполнение законов.

Акты управления, не соответствующие закону, подлежат отмене. Вместе с тем, они не могут противоречить указам и другим актам вышестоящих органов представительной и исполнительной власти.

Основные требования законности, предъявляемые к актам государственного управления, заключаются в следующем:

Правовой акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции.

Правовой акт управления должен приниматься в установленном поряд-ке.

Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами.

Форма акта (структура его составных частей. язык и стиль изложения, реквизиты) активно воздействует на содержание.

Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их опубликовании в "Собрании законодательства РФ", "Российской газете" или газете "Российские вести".

Акты правительства Российской Федерации вступают в силу со дня их подписания.

Указанные сроки вступления актов в силу применяются в тех случаях, когда, соответственно, Президентом или Правительством России при принятии акта не установлен другой срок введения его в действие.

В таком же порядке, т.е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты управления министерств, государственных комитетов, ведомств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц, если в актах не указан другой срок введения их в действие.

При нарушении юридических требований, предъявляемых к актам управления может встать вопрос об их действительности.

Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.

Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юри-дических действий. Их незаконность настолько очевидна, что они не под-лежат исполнению.

Оспоримыми называются правовые акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами.

Однако до признания акта недействительным оспоримый акт управления имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.

В государственном управлении существует презумпция правильности актов управления, т.е. предполагается, что акт управления принят и издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для тех, кому он адресован.

Правовой акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным.

Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим государственным органом, пользующимся правом такой отмены.

Основаниями отмены актов управления могут быть:

незаконность акта;

практическая нецелесообразность;

необходимость замены устаревшего акта новым, соответствующим изменившимся условиям и потребностям.

По этим же основаниям могут производиться и изменения актов управления, а также поправки и дополнения.

От отмены правовых актов управления следует отличать их приос-тановление.

Последнее означает официальное временное прекращение действия акта до рассмотрения органом, который обладает правом отмены акта.

Нормативные акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом издавшему ему органу с указанием на допущенное несоответствие законодательству.

Акт, хотя и прошедший регистрацию, но не опубликованный в уста-новленном порядке, не влечет никаких правовых последствий - он не вступил в силу, он никак не действует.

Акты, в соответствии с законодательством не подлежащие опубликованию, вступают в силу со дня присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не указан более поздний срок.

Важнейшими требованиями, предъявляемыми к актам управления, являются их законность и целесообразность.

Законность актов означает, что:

всякий акт управления может быть издан лишь в пределах компетенции соответствующего органа;

предписания акта не могут противоречить нормам законов и актов вышестоящих органов исполнительной власти;

при издании акта должны применяться лишь те его формы и на-именования, которые предусмотрены законодательством в отношении дан-ного органа (соблюдение единых реквизитов);

должен соблюдаться установленный порядок подготовки, обсуждения и принятия актов.

Акт управления не должен ограничивать или нарушать права и законные интересы граждан и негосударственных организаций в сфере ис-полнительной власти.

Ст. 76 Конституции РФ требует, чтобы законы и иные нормативные акты субъектов Федерации не противоречили федеральным законам.

Целесообразность акта управления означает его полезность с точки зрения государственных интересов.

В науке административного права акты, не соответствующие требованиям законности, считаются дефектными.

Их делят на ничтожные и оспоримые.

Ничтожными признаются акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не подлежат исполнению. Ничтожный акт как акт власти не существует с момента его издания.

Акты признаются ничтожными, если:

есть прямое указание закона;

грубо нарушена подведомственность административных дел (в таком случае можно говорить об административном самоуправстве, например, начальника РОВД, который самовольно вселяет своего подчиненного в освободившуюся квартиру);

нет законного основания (заявления, представления и т.д.) для принятия акта;

нарушен срок давности;

акт предписывает совершение преступления.

Незаконность оспоримых актов не очевидна, спорна.

Они находятся под сенью презумпции законности и подлежат исполнению, что не лишает индивидуальных и коллективных субъектов права оспорить их законность в установленном порядке. .

Процесс принятия правовых актов управления.

Первая стадия этого процесса - подготовка решения (об утверждении, отмене, приеме, выделении, исполнении и т.д.).

Вторая стадия - принятие решения предполагает его окончательное редактирование, подписание коллегиального акта, присвоение акту порядкового номера.

Доведение решения до сведения исполнителей, заинтересованных лиц - завершающая стадия работы с актом.

Изменить, приостановить, прекратить действие можно как акта в целом, так и отдельных его частей (статей, пунктов).

Для внесения изменений требуется принятие нового решения и, как правило, тем же органом, должностным лицом, который принял акт в старой редакции.

Приостановление действия акта возможно как путем издания специального решения, так и на основании правового автоматизма. Автор акта или уполномоченный орган могут приостановить его действие по мотивам законности, а автор - и из соображений целесообразности.

Прекращение действия акта может быть фактическим и юридическим.

Если истек срок действия, исчезла необходимость в правовом опосредовании, действие акта прекращается фактически, т.е. без издания нового решения.

Юридическое прекращение действия акта может быть прямым и кос-венным.

В первом случае акт прямо отменяется, а во втором принимается новый, с началом действия которого старый теряет юридическую силу.

Акт управления по общему правилу может отменить тот, кто его принял, и вышестоящий орган (должностное лицо). Кроме того, многие акты вправе признать незаконными суды.

Ст. 46 Конституции предусматривает право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов и должностных лиц.

В этом случае, согласно ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его права и свободы.

В обществе существуют различные виды принуждения:

По способу различаются психическое, организационное и физическое воздействие.

Последнее может быть направлено на личность, ее имущество, примерами организационного воздействия являются увольнение, исключение, лишение прав, ликвидация организаций.

Принудительные меры могут применяться как к индивидуальным, так и к коллективным субъектам права.

По юридическому критерию очень важно отличать легальное (правовое) и нелегальное, не основанное на законе принуждение.

Юридическая наука занимается принуждением к соблюдению государственно-властных предписаний, изучает правовое принуждение, которое применяется на основе юридических норм и в связи с их нарушением.

Таким образом:

правовое принуждение осуществляется в связи с неправомерным, вредным для общества деянием как реакция на вредоносное поведение. Его использование обусловлено конфликтом между государственной волей, выраженной в норме, и индивидуальной волей лиц, нарушающих ее.

применяется только к конкретным субъектам права (лицам и организациям), которые нарушили юридические нормы. Принуждение персонифицировано, это внешнее воздействие на субъекта с целью заставить его выполнять правовые предписания, не допустить новых правонарушений, воспитать виновного и окружающих.

осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов. "Сами по себе юридические нормы предусматривают лишь возможность принуждения. Реально же властно-принудительные свойства правового регулирования концентрируются в актах применения права".

административно-правовое принуждение всесторонне регулируется административно-правовыми нормами.

Административно-правовое принуждение - это особый вид госу-дарственного принуждения, состоящий в применении субъектами функ-циональной власти, установленных нормами административного права принудительных мер в связи с административными правонарушениями.

Ответственность - разновидность принуждения, - особый вид мер принуждения.

Составной частью административного принуждения является административная ответственность, а дисциплинарное принуждение включает в себя дисциплинарную и материальную ответственность.

Административным законодательством урегулированы следующие виды ответственности:

административная ответственность граждан;

административная ответственность организаций;

дисциплинарная ответственность милитаризованных служащих, студентов, учащихся и лиц, свобода которых ограничена в административном порядке;

материальная ответственность военнослужащих, сотрудников МВД

общественно-правовая ответственность граждан.

Меры административно-правового принуждения обладают рядом особенностей:

1. Применяются в связи с административными правонарушениями, т.е. виновными антиобщественными деяниями, нарушающими правовые нормы, охраняемые административно-принудительными средствами, а также в связи с объективно-противоправными деяниями.

Принуждение осуществляется в рамках внеслужебного подчинения, при отсутствии организационного, линейного подчинения между сторонами этого охранительного правоотношения, оно применяется субъектами функциональной власти.

Множественность субъектов, осуществляющих административную юрисдикцию - еще одна важная его особенность.

Принуждение применяется строго на основе закона.

Только государство вправе издавать юридические нормы и применять установленные им санкции.

По субъекту различают государственно-правовое и административно-правовое принуждение, причем первое принуждение подразделяется на судебное и внесудебное.

По способу его охраны, по функциональному назначению следует различать три вида принуждения: пресечение, восстановление, наказание (взыскание).

В зависимости от основания и процедурных особенностей выделяют уголовное, административное, дисциплинарное, гражданско-правовое, государственно-правовое принуждение.

Юридическая наука выделяет два типа неправомерных деяний:

правонарушения (виновные неправомерные деяния),

объективно-противоправные (невиновные противоправные деяния).

Соответственно есть принуждение в связи с правонарушениями и

невиновными противоправными действиями.

Следует различать меры административно-правового принуждения и принудительные меры, установленные нормами административного права.

Административное законодательство закрепляет административные (1), дисциплинарные (2), общественно-правовые (3) санкции.

Всем видам принуждения, установленным административным зако-нодательством, присущи следующие признаки:

они по общему правилу используются в связи с непреступными неправомерными деяниями;

они применяются в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, в административном процессе субъектами управления (органами государственного и муниципального управления, народными судьями, товарищескими судами;

виды, размеры принудительных средств, основания и порядок их применения регулируются нормами административного права.

Административное принуждение как метод управления состоит в психическом, материальном или физическом воздействии на сознание и поведение людей.

Психическое принуждение воздействует на волю, эмоции, разум, т.е. на психику личности, формирует ее волю, склоняет к требуемому общественному поведению путем угрозы применения насилия или каких-либо других мер воздействия, могущих повлечь невыгодные последствия для личности.

Материальное принуждение воздействует на поведение личности, на должностных и юридических лиц через принадлежащие им денежные средства и имущество.

К физическому принуждению относятся такие меры, которые непосредственно воздействуют на личность, ограничивая ее свободу действий, пресекая противоправное поведение.

Исходя из целей использования, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы: меры административного предупреждения (административно- предупредительные меры); меры административного пресечения (ад- министративно-пресекательные меры); меры административно- процессуального обеспечения; меры административного взыскания.

Выделяются также в качестве особого вида принуждения административно-правовые восстановительные меры принуждения, которые применяются в целях возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей2.

Административно-предупредительные меры применяются в целях охраны государственных и общественных интересов и безопасности граж-дан как средство предотвращения возможных нежелательных или вредных последствий либо правонарушений.

Меры административного пресечения используются как средство принудительного прекращения правонарушений и предотвращения их вредных последствий.

В отличие от административно-предупредительных мер меры пресечения применяются в связи с совершенными правонарушениями и к субъектам, их совершившим. Сами по себе они не являются мерами админист-ративной ответственности, но обеспечивают возможность применения та-ких же мер и обычно предшествуют им.

Под задержанием и доставлением как мерами административного пресечения понимается временное лишение гражданина личной свободы с целью пресечения его противоправных действий и обеспечения правопорядка. Задержание может быть произведено в административно-правовом и уголовно-процессуальном порядке.

Административное задержание по целям его применения подразделяется на два вида: превентивно-пресекателъное и процессуальное.

Превентивно-пресекательное задержание применяется к правонарушителю с целью предотвращения новых противоправных деяний с его стороны. Оно применяется также к неделиктоспособным лицам.

Административно-процессуальное задержание применяется в целях предотвращения уклонения нарушителя от ответственности и обеспечения возможности для наложения на виновного административного взыскания.

Фактическое задержание лица может сопровождаться доставлением.

Как мера пресечения принудительное лечение применяется в интересах общества и самого больного, является средством обеспечения общественной безопасности и здоровья нарушителя.

Принудительное (недобровольное) лечение лиц, страдающих психическими расстройствами, предусмотрено Законом Российской Федерации

См.: Ведомости съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992, №33. Ст.1913.

от 2 июня 1992 г. "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан, при ее оказании".2

Административные взыскания:

штраф;

конфискация;

административный арест и др (см. более подробно гл.3 КоАП РСФСР).

Меры административно-процессуального обеспечения:

личный досмотр;

досмотр вещей;

изъятие вещей и документов;

медицинское освидетельствование;

административное задержание;

административное доставление(см. ст.239 действующего КоАП РСФСР).

Чтобы определить какая ответственность должна наступить для виновного лица необходимо выяснить сам характер допущенного нарушения закона

Административное право следующим образом классифицирует правонарушения и проступки:

За нарушения обязанностей по службе виновный несет ответственность в дисциплинарном порядке (выговор, строгий выговор и т. д.).

Различают нормативные, фактические и процессуальные основания административной ответственности.

Под нормативными основаниями понимаются правовые нормы, устанавливающие административную ответственность.

Фактическим основанием является административное правонарушение (проступок), определение которого законодатель дал в ст.10 КоАП РСФСР.

Процессуальным основанием признается решение полномочного органа государственного управления (должностного лица) опосредованное постановлением о наложении административного взыскания.

Нарушение обязательств, вытекающих из договоров (например, договора купли-продажи, договора найма жилого помещения и т. д.), влечет гражданско-правовую ответственность.

Ответственность за предусмотренные Уголовным кодексом преступные деяния является уголовной.

К административной ответственности привлекаются лица, виновные в совершении административного правонарушения (проступка).

Общими признаками административного правонарушения являются: общественная опасность, противоправность, виновность и наказуе-мость.

Однако, для наступления фактической ответственности необходимо наличие юридических признаков (состава) административного проступка (объекта, субъекта, субъективной и объективной сторон правонарушения).

Существуют материальные и процессуальные составы административных правонарушений:

материальный состав содержит правило поведения, предусмотренное административно-правовой нормой;

процессуальный состав, помимо указанного правила, указывает на причинно-следственную связь между неправомерным деянием и его последствиями.

Объектом административного проступка являются общественные отношения. Объектом административного проступка считается не всякое, а лишь такое общественное отношение, которое охраняется административным взысканием.

Объективная сторона состава проступка - это система предусмотренных нормой административного права признаков, характеризующих его внешние проявления.

К факультативным признакам относятся - место, время, способ и др.

Субъектом проступка является тот, кто его совершил, лицо, о деянии которого имеется описанный в законе проступок.

Субъективная сторона проступка - это совокупность признаков, характеризующих психическое отношение лица к содеянному. Ее ядром является вина, которая может существовать в форме умысла и неосторожности (ст. 10-12 КоАП).

Факультативными признаками являются мотив и цель.

Только при наличии состава административного правонарушения, лицо его совершившее может быть привлечено к административной ответ-ственности.

Основания, условия и последствия освобождения от административной ответственности за совершенное административное правонарушение предусмотрены стст. 21 и 22 КоАП РСФСР.

Административные взыскания образуют стройную систему, опреде-ляющую основания и цели их применения, возможность их взаимозаме-няемости.

В ст. 24 КоАП закреплены такие административные взыскания:

предупреждение;

штраф;

возмездное изъятие предмета;

конфискация предмета;

лишение специального права;

исправительные работы;

административный арест;

административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан пли лиц без гражданства.

На степень вины конкретизированное влияние оказывают смягчающие и отягчающие ответственность обстоятельства(ст.ст. 34-35 КоАП РСФСР).

Очень важное положение о сроке давности наложения административного взыскания содержится в ст. 38 КоАП. По истечении этого срока (п.7 ст.227 КОАП) производство по делу не может быть начато, а начатое подлежит прекращению.

Таким образом, ст.38 КоАП РСФСР предусмотрено три варианта определения срока давности:

день совершения проступка;

день обнаружения;

день вынесения постановления о прекращении уголовного дела, либо отказе в возбуждении уголовного дела.

Важное значение имеет понятие множественности административных проступков.

Первым ее признаком является наличие нескольких самостоятельных составов правонарушений. Здесь имеет значение не количество действий, а количество составов.

Вторым - единство их субъекта. Все противоправные деяния в этих случаях совершаются одним лицом, которое одновременно пли разновре-менно выполняет несколько самостоятельных составов правонарушений.

Таким образом, несколько самостоятельных составов только в том случае образуют множественность, если у них единый субъект.

Третий признак множественности состоит в том, что каждое из образующих ее деяний сохраняет свою юридическую значимость на момент рассмотрения дела о нескольких правонарушениях или о последнем правонарушении.

Четвертый существенный критерий классификации множественности - совершение нового правонарушения до пли после привлечения к ответственности за другое правонарушение. Соответственно выделяются - совокупность и рецидив.

Под первой понимается совершение одним лицом нескольких правонарушений до привлечения к ответственности за другое деяние, имевшее место ранее.

Рецидив связан с разновременными составами после привлечения к ответственности за другое правонарушение.

Следующий критерий классификации - характер поведения субъекта.

Здесь мы выделяем идеальную и реальную совокупность административных проступков.

Идеальная совокупность - это одновременное выполнение одним действием (действиями) нескольких составов правонарушений. Реальная совокупность представляет собой систему составов, выполненных разны-ми действиями, а значит, разновременно.

Материальная ответственность государственного служащего наступает за служебный проступок, в результате которого причинен материальный ущерб государству (предприятию, учреждению, организации).

Материальная ответственность за ущерб, причиненный государству, наступает при наличии: реального (прямого) ущерба; непосредственной причинной связи между проступком и наступившими вредными последст-виями (ущербом); вины правонарушителя в причинении ущерба; если ви-новные действия не являются преступлением.

Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, виновные в причинении ущерба государству при исполнении ими служебных обязанностей, несут материальную ответственность на основе специального положения от 13 января1984 г., а не при исполнении этих обязанностей - в общегражданском порядке. Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные не несут материальную ответственность, когда ущерб причинен вследствие добросовестного исполнения приказа или оправдан-ного в данных конкретных условиях служебного риска либо причинен правомерными действиями.

Имущественная ответственность сотрудников органов внутренних дел, налоговой полиции может предусматриваться контрактом о службе.

Ст. 40 КоАП предоставляет соответствующим органам исполнительной власти (должностным лицам) право одновременно с наложением административного взыскания решать вопрос о возмещении виновным ущерба, причиненного в результате совершенного им административного правонарушения.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисципли-нарного воздействия к государственным служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил государственной службы, не преследуемые в уголовном порядке.

К числу нормативных актов, которыми регулируется этот вид юридической ответственности, относятся: Дисциплинарный устав Вооруженных Сил; Положение и прохождение службы в органах внутренних дел; Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции и некоторые другие. В них содержатся основания ответственности виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и начальников по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалова-ния с учетом конкретных условий государственной службы.

Федеральные государственные служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с ФЗ-95 г.; дисциплинарные взыскания могут налагаться на государственного служащего за неисполнение пли не-надлежащее исполнение им возложенных на него обязанностей, превыше-ние должностных полномочий, а равно за несоблюдение ограничений, связанных с государственной службой.

Дисциплинарное взыскание не может быть наложено за деяние, за совершение которого законом предусмотрена иная ответственность, например, административная.

Видами дисциплинарных взысканий являются: замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в долж-ности, увольнение с государственной службы.

Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим государственного служащего на должность.

Взыскания налагаются не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка; в этот срок не засчитывается время болезни служащего или пребывания его в отпуске.

Дисциплинарное взыскании не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка.

Обжалование дисциплинарных взысканий может производиться служащим по своему усмотрению в административном или судебном порядке.

Административный процесс - это урегулированная законодательством, процессуальными нормами права деятельность по разрешению органами управления (должностными лицами), иногда и другими компетентными органами, индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Предметом регулирования административно-процессуального права являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией задач государственного управления, а также административно- процессуальная деятельность исполнительно-распорядительных органов и иных компетентных субъектов.

Материальное административное право регулирует содержание управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов, а административно-процессуальное право регулирует сам порядок решения индивидуальных дел в сфере управления.

К основным принципам административного процесса могут быть отнесены:

Обеспечение законности.

Право на защиту.

Достижение объективной истины.

Презумпция невиновности.

Равенство всех перед законом.

Гласность.

Публичность процесса.

Экономичность и оперативность.

Ответственность государственного органа (должностного лица) за надлежащее осуществление процесса и строгое соблюдение требований закона.

Участниками административного процесса являются государственные органы: органы управления, суды, органы прокуратуры, уполномоченные должностные лица.

Особую группу участников административного процесса составляют граждане, иностранные граждане и лица без гражданства.

Субъектами являются также и общественные организации, негосударственные и религиозные объединения.

Государственные органы могут выступать в процессе в двух качествах: как инстанция, разрешающая дело (например, начальник ОВД), и как сторона административного процесса (должностное лицо, действия которого обжалуются в вышестоящий государственный орган или в суд).

Органы прокуратуры нередко являются сторонами административно-процессуальных отношений (например, при принесении протеста) .

Административный процесс складывается из ряда производств, имеющих целью установление четкого порядка рассмотрения и разреше- ния индивидуальных административных дел, объединяемых по конкретным видовым признакам.

Административное производство - это деятельность полномочных субъектов по рассмотрению и разрешению индивидуальных администра-тивных дел на основе административно-процессуальных норм.

Так, по мнению Ю.М.Козлова, существуют следующие виды админи-стративных производств:

По вопросам организации государственного аппарата;

По заявлению граждан в связи с реализацией их субъективных прав;

По жалобам;

По делам о применении принудительных мер;

5' По делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права.

Стадия - это один из этапов административного процесса, на котором последовательно совершаются процессуальные действия.

Различают следующие основные стадии административного процес-са:

Возбуждение административного дела и направление его по подведомственности;

Рассмотрение административного дела компетентным органом.

Принятие соответствующего решения;

Исполнение решения, вынесенного по административного делу;

Обжалование решения и его пересмотр.

Самостоятельным видом производства, входящим в структуру административного процесса, является производство по делам об административных правонарушениях, под которым понимается регламентированная административно-процессуальными нормами деятельность государ-ственных органов, направленная на решение дел об административных правонарушениях, применение мер административного взыскания.

В зависимости от выполняемых участниками производства процессуальных функций их можно подразделить на несколько групп:

Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие судьбу дела.

Субъекты, имеющие личный интерес в деле:

а) лицо, привлекаемое к административной ответственности (ст.247 КоАП РСФСР);

б) потерпевшим (ст.248 КоАП РСФСР) является лицо, которому ад-министративным правонарушением причинен моральный, имущественный или физический вред;

в) законный представитель потерпевшего и лица, привлекаемого к ответственности (ст.249 КоАП РСФСР);

г) адвокат.

3. Лица и органы, содействующие осуществлению производства:

а) свидетель (ст.251 КоАП РСФСР);

б) эксперт (ст.252 КоАП РСФСР);

в) переводчик (ст. 253 КоАП РСФСР).

Согласно ст.231 КоАП РСФСР доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке органы (должностные лица) устанавливают наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность данного лица в его совершении и иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются следующими средствами:

протоколом об административном правонарушении;

объяснениями лица, привлекаемого к административной ответственности;

показаниями потерпевшего, свидетелей;

заключение эксперта;

вещественными доказательствами;

протоколом об изъятии вещей и документов;

иными документами.

В случае подачи жалобы или протеста прокурора на решение органа государственного управления (должностного лица) по административному делу, в соответствии со ст.273 КоАП РСФСР, органом (должностным лицом) их рассматривающим, принимается одно из следующих решений:

Оставляет постановление без изменения, а жалобу или протест без удовлетворения.

Отменяет постановление и направляет дело на новое рассмотрение.

Отменяет постановление и прекращает дело.

Изменяет меру взыскания в пределах, предусмотренных нормативным актом, устанавливающим ответственность. Тренировочные задания Ответ/Решение В парке "Победы" инспектор уголовного розыска, в гражданской одежде и с табельным оружием услышал крики о помощи. Прибежав на крики он увидел, что двое парней с овчаркой грабят молодую девушку.

Сотрудник милиции, назвав себя, потребовал прекратить неправомерные действия, на что нападавшие спустили на него собаку, а затем набросились с арматурными прутьями.

Крикнув девушке вызвать по телефону "02" милицию, он сделал выстрел в воздух, затем пристрелил собаку и ранил в ногу одного из нападавших.

Дайте анализ ситуации.

Правомерны ли действия сотрудника милиции?

20 сентября 1997 года было возбуждено уголовное дело по факту совершения хулиганства безработным Борзых и студентом (17 лет) Сладких.

Установлено, что 8 сентября с.г. в комнате общежития Борзых предложил Сладких распить две бутылки вина. Находясь в нетрезвом состоянии в коридоре общежития они приставали к студенткам, нецензурно выражались в адрес коменданта, кричали, угрожали всем физической расправой, а затем уснули в душевой.

Дайте юридическую оценку этой ситуации в целом.

Какую ответственность должны нести правонарушители Борзых и Сладких?

Абитуриент Матроскин не сдал в приемную комиссию аттестат о среднем общем образовании, которая не обратила на это внимание при обработке документов.

Нарушение было обнаружено лишь после успешной сдачи экзаменов абитуриентом.

На требование председателя приемной комиссии представить необходимый документ Матроскин заявил об утрате им аттестата.

Как в данной ситуации должен поступить ректор?