1. Понятие и основные черты административного процесса
Административный процесс — понятие сравнительно новое для российского правоведения. Теоретические разработки его важнейших аспектов начались у нас в 60-х годах ХХ века, хотя некоторые прин-ципиальные положения были высказаны значительно раньше.
Многие стороны административного процесса исследованы еще недостаточно полно. Однако уже сейчас совершенно определенно выделились две линии в подходе к оценке этого понятия. Одни рассматривают административный процесс в узком смысле исключительно как деятельность юрисдикционную, другие вкладывают в него более ши-рокий смысл.
Так, Г. И. Петров отмечал, что административный процесс в ши-роком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административ-ный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов го-сударственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции.
Развивая это суждение, Ю. М. Козлов рассматривает администра-тивный процесс как в широком (правоустановительном и правопри-менительном), так и в узком (юрисдикционном), или собственном, смысле. И процесс как административно-процессуальную деятельность понимает в двух вариантах:
а) административно-процедурном;
б) административно-юрисдикционном.
Сходство обоих вариантов состоит в том, что они, как правило, осуществляются органами исполнительной власти, а не судом, и рас-сматриваемые дела носят индивидуальный характер.
Вместе с тем Ю. М. Козлов проводит существенные разграничения между ними по следующим основаниям.
Во-первых, нельзя рассматривать многие действия органов испол-нительной власти как административно-юрисдикционные, если их предмет не содержит конкретного административно-правового спора. Например, рассмотрение заявлений о регистрации общественного объединения, о выдаче лицензий на занятие индивидуальной деятельностью и т.
д. Такого рода регистрационные, разрешительные, поощрительные и иные действия следует рассматривать как админи-стративно-процедурные.Во-вторых, при административно-юрисдикционной деятельности обязательно предполагается правовая оценка поведения участников административно-правового спора для правильного его разрешения. При административно-процедурной деятельности правовая оценка является лишь условием удовлетворения соответствующих заявлений и ходатайств (например, проверка и оценка представленных документов для выдачи лицензии).
В-третьих, в обоих вариантах рассматриваются индивидуальные административные дела, но различные по своему характеру. Как было уже сказано, что в административно-процедурной деятельности от-сутствует предмет спора, являющийся основой для административ- но-юрисдикционной деятельности, т. е. для рассмотрения индивидуального дела. Если же рассматривать работу со служебной доку-ментацией в органе исполнительной власти как административную процедуру, то индивидуальные дела здесь могут вообще отсутствовать.
В-четвертых, административная юрисдикция предполагает применение к виновной стороне деликта различных мер государственного принуждения: предупредительных, пресечения и наказания, т. е. привлечения нарушителя к административной или иной ответственности. При осуществлении административных процедур могут применяться меры предупредительного характера или пресечения, за исключением мер юридической ответственности.
В-пятых, административно-процедурная деятельность отличается меньшей сложностью при ее осуществлении и поэтому не требует детальной регламентации, что характерно для процессуальной деятельности, когда при разрешении административно-правового спора орган (должностное лицо) должен строго руководствоваться установ-ленными законом правилами (не только рассмотреть заявление, но и выслушать свидетелей, других участников процесса, оценить до-казательства и т. д.).
Процесс — это динамическое понятие, во всех случаях означаю-щее деятельность системы государственных органов.
Основное свой- ство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства.Правовая природа процесса выражается прежде всего в его социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей права. Поэтому каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.
Но одной юридической цели еще недостаточно для полной харак-теристики правовой природы процесса. Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил — процессуальных норм права: гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.
Процесс как юридическое явление характеризуется также и тем, что в ходе его осуществления возникают процессуальные отношения — самостоятельный вид правовых отношений. Соответственно различаются гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и административно-процессуальные отношения. Независимо от конкретных особенностей, этим трем разновидностям процессуальных правоотношений свойственно то, что они возникают в связи с реализацией норм материального права под воздействием соответствующих процессуальных правил.
Вывод о том, что процесс как выражение формы деятельности го-сударства есть деятельность юридически-результативная, имеет самое непосредственное отношение к определению понятия админист-ративного процесса.
По мнению А. П. Коренева, административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятель-ность по разрешению индивидуальных, конкретных дел в сфере госу-дарственного управления уполномоченными на то субъектами адми-нистративно-процессуальных отношений.
Несколько более развернутое определение дает В.
Д. Сорокин, рассматривая административный процесс как урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере госу-дарственного управления органами исполнительной власти Россий- ской Федерации и ее субъектов, а в предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами. Административный процесс - это такая деятельность, в ходе осуществления которой скла-дываются отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.Действующие административно-процессуальные нормы содержат-ся в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правопримени-тельных актов, права и обязанности участников административного процесса и т. д.
Специфическими особенностями административного процесса, отличающими его от других видов процесса (уголовного, гражданского), являются:
последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых других отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности. Содержание административного процесса составляют управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права, осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления;
более широкий круг общественных отношений, более сложная структура производств, регламентируемая многочисленными адми-нистративно-процессуальными нормами;
сфера применения, не исчерпывающаяся реализацией норм ад-министративного материального права и защитой административ-но-правовых отношений. Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встреча-ется с жизненными фактами, разрешение которых может быть осу-ществлено не только посредством применения норм административ-ного права, но и норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нор- мами.