2. Основы административно-правового положения предприятий, учреждений и иных хозяйственных субъектов

Административно-правовой статус предприятий, учреждений, иных коммерческих и некоммерческих организаций определяется ГК РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации и ины-ми нормативными актами (положениями, уставами и т.

Предприятия, учреждения, иные коммерческие и некоммерческие организации являются субъектами административного права. Они вступают в административно-правовые отношения с органами испол-нительной власти и иными субъектами административного права в связи с осуществлением своих функций.

Нормы права, определяющие административно-правовой статус предприятий, учреждений и иных некоммерческих организаций не-зависимо от форм собственности, устанавливают:

общий порядок их взаимоотношений с исполнительными органами государственной власти;

порядок производства государственной регистрации юридических лиц и основания отказа в регистрации;

общеобязательный порядок ведения и представления бухгалтерской и статистической отчетности государственным органам, не-обходимый для налогообложения и ведения общегосударственной экономической информации.

Предприятия, учреждения и иные некоммерческие организации обязаны соблюдать природоохранительное законодательство, правила безопасности на производстве, санитарно-гигиенические нор- мы и правила об охране здоровья работников предприятий и других организаций, законодательство о пожарной безопасности, антиалкогольное законодательство, налоговое законодательство, законо-дательство о качестве выпускаемой продукции и др.

Компетентные органы исполнительной власти осуществляют контроль (надзор) за соблюдением предприятиями и учреждениями за-конодательства. Они наделены правом применять к нарушителям меры административного принуждения, предусмотренные законода-тельством. В частности, могут приостановить работу предприятий и других организаций, привлекать к административной ответствен-ности, налагать административные наказания.

Вместе с тем административно-правовой статус государственных и негосударственных предприятий и учреждений имеет особенности.

К особенностям административно-правового статуса государ-ственных предприятий и учреждений относится прежде всего то, что они являются собственностью государства.

Следует отметить, что Правительством РФ в целях ускорения структурной перестройки экономики, повышения эффективности предприятий и иных коммерческих организаций своим постановлением от 9 сентября 1999 г.

Концепция определила основные цели, задачи и принципы госу-дарственной политики РФ в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность общественных отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за федеральными государственными унитарными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, государственными учреждениями, государственной казны РФ, а также имущественных прав РФ, выте-кающих из ее участия в коммерческих организациях.

Концепция содержит два раздела. В первом из них рассмотрены цели, задачи, приоритеты и механизмы, направленные непосредственно на повышение эффективности управления государственным имуществом; во втором разделе — вопросы осуществления государственной политики в сфере приватизации государственного имущества.

Концепция позволила Правительству РФ предпринять определенные шаги по совершенствованию системы управления, прежде всего федеральными государственными унитарными предприятиями. В этих целях Правительство РФ принимает постановление от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения».

Данным постановлением было предписано федеральным органам исполнительной власти провести анализ деятельности находящихся в их ведении предприятий и представить в Министерство имущественных отношений РФ обоснованные предложения: по реорганизации предприятий, включая их преобразование в открытые акционерные общества; созданию федеральных казенных предприятий; продаже предприятий как имущественных комплексов; ликвидации предприятий; сохранению предприятий, основанных на праве хозяйствен-ного ведения.

При принятии решения о закреплении в федеральной собственности акций акционерных обществ, образуемых при приватизации предприятий, необходимо было исходить из использования специального права на участие РФ в управлении этими обществами («золотой акции»).

Виды деятельности, осуществляемые предприятиями:

добыча, переработка и сбыт нефти, природного газа и газового конденсата, угля; геология;

функционирование трубопроводного транспорта;

эксплуатация газового хозяйства;

выработка и распределение электроэнергии;

морской и речной транспорт, связь;

строительство и эксплуатация объектов, предназначенных для эксплуатации национальной безопасности;

разработка, производство и ремонт любых видов вооружения, военной и космической техники, боеприпасов;

производство продуктов детского питания.

Процесс приватизации стал приобретать цивилизованные рамки в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2001 г.

Рассмотрим полномочия Правительства РФ, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации.

Для реализации единой государственной политики в сфере приватизации Правительство РФ осуществляет следующие функции:

представляет Президенту РФ для утверждения предложения о формировании перечня стратегических предприятий и акционерных обществ, включающего в себя:

федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющей стра-тегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопас-ности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее: стратегические предприятия);

открытые акционерные общества, акции которых находятся в федеральной собственности и участие РФ в управлении которыми обеспечивает стратегические интересы государства, обороноспособ-ность и безопасность государства, защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ (далее: стратегические акционерные общества);

представляет Президенту РФ предложения о внесении в пере-чень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ изменений, касающихся:

состава федеральных государственных унитарных предприятий из числа стратегических предприятий, в том числе для их последующей приватизации (преобразования в открытые акционерные об-щества);

необходимости и степени участия РФ в открытых акционерных обществах из числа стратегических акционерных обществ, в том числе для последующей приватизации акций указанных акционерных обществ;

ежегодно утверждает прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на соответствующий год;

представляет в Государственную думу Федерального собрания Российской Федерации (далее: Государственная дума) отчет о результатах приватизации федерального имущества за прошедший год;

издает нормативно-правовые акты по вопросам приватизации;

руководит работой федеральных органов исполнительной власти по вопросам приватизации федерального имущества;

принимает решения об условиях приватизации федерального имущества;

осуществляет контроль за приватизацией федерального имущества;

осуществляет иные предусмотренные Федеральным законом полномочия.

Правительство РФ вправе наделить федеральный орган исполни-тельной власти полномочиями на осуществление функций по приватизации федерального имущества (далее: уполномоченный федеральный орган исполнительной власти).

По специальному поручению Правительства РФ от его имени функции по продаже приватизируемого федерального имущества могут осуществлять специализированное государственное учреждение или специализированные государственные учреждения.

Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере приватизации определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуп-равления соответственно.

Используются следующие способы приватизации государственного и муниципального имущества:

преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;

продажа государственного или муниципального имущества на аукционе; акций открытых акционерных обществ на специализиро-ванном аукционе; государственного или муниципального имущества на конкурсе; за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ (ОАО); ОАО через организатора торговли на рынке ценных бумаг; государственного или муниципального имущества посредством пуб-личного предложения; государственного или муниципального имущества без объявления цены.

Важной мерой по управлению предприятиями явилось принятие Федерального закона от 14 ноября 2002 г.

По этому закону унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Собственником унитарного предприятия являются Российская Федерация, субъекты Фе-дерации, муниципальные образования.

Закон определяет следующие виды унитарных предприятий:

унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения: федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъектов Федерации;

унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления: федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов Федерации.

Учредителем унитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование.

Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается решением Правительства РФ или другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.

Федеральное казенное предприятие учреждается решением Пра-вительства РФ.

Решение об учреждении государственного предприятия субъекта Федерации (в том числе казенного) принимается решением соответ-ствующего органа субъекта Федерации.

Государственное предприятие может быть создано в случае:

а) необходимости использования имущества, приватизация ко-торого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ;

б) социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продо-вольственной безопасности государства;

в) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

г) необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

д) необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ;

е) необходимости производства отдельных видов продукции, изъя-той из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Казенное предприятие может быть создано в следующих слу-чаях:

1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Федерации или муниципального образования;

необходимости использования имущества, приватизация ко-торого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железно-дорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ;

необходимости производства отдельных видов продукции, изъя-той из оборота или ограниченно оборотоспособной;

необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Собственник имущества унитарного предприятия в отношении ука-занного предприятия осуществляет следующие управленческие действия:

принимает решение о создании унитарного предприятия;

определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного пред-приятия, а также дает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числе утверждает устав унитарного предприятия в но-вой редакции;

принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию и утверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;

формирует уставный фонд государственного или муниципаль-ного предприятия;

назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним, изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного пред-приятия;

дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

осуществляет контроль за использованием по назначению

и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имуще- ства;

утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контролирует их выполнение;

дает согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия; на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах; на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

принимает решения о проведении аудиторских проверок, ут-верждает аудитора и определяет размер оплаты его услуг;

имеет другие права и несет другие обязанности, определенные законодательством РФ.

Собственник имущества казенного предприятия помимо право-мочий, указанных выше, вправе:

изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество;

доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

После принятия решения об учреждении предприятия и утверждении его устава наступает период государственной регистрации в территориальных органах Федеральной регистрационной службы в со-ответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ

«О государственной регистрации юридических лиц и индивидуаль-

119

ных предпринимателей» с внесением их в государственный реестр юридических лиц и выдачей им свидетельства об индивидуальном номере налогоплательщика.

Некоторые виды деятельности разрешаются только государственным предприятиям, например производство любых видов оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, изготовление и реализация нар-котических средств.

Этот порядок возникновения административно-правовых отношений урегулирован Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Кроме того, в целях получения сертификата качества на выпускаемую продукцию, руководители предприятий обращаются в органы исполнительной власти для решения этих проблем на основании Фе-дерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом 121

регулировании».

Должностные лица государственных предприятий наделены пол-номочиями государственно-властного характера. На них распрост-раняется дисциплинарная власть уполномоченных государственных органов и должностных лиц.

Как было отмечено выше, на административно-правовой статус государственных предприятий существенным образом влияет правовой режим их имущества. С этой точки зрения они подразделяются на два вида: унитарные предприятия, основанные на праве хозяй-ственного ведения, и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления, т. е. федеральные казенные предприятия.

Поскольку право хозяйственного ведения дает больше самостоя-тельности в распоряжении имуществом собственника, чем право опе-ративного управления, то объем и характер взаимоотношений этих предприятий с собственником различен.

В отношении казенных предприятий, основанных на праве опера-тивного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по более широкому кругу вопросов, по-скольку такое предприятие реализует полномочия в отношении зак-репленного за ним имущества: а) в пределах, установленных законом; б) в соответствии с целями своей деятельности; в) заданиями собственника; г) назначением имущества.

Оно может распоряжаться этим имуществом с согласия собственника, который вправе изъять лишнее, неиспользуемое либо исполь-зуемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Федеральные казенные предприятия создаются по решению Пра-вительства РФ на базе имущества, находящегося в федеральной соб-ственности. Учредительным документом казенного предприятия яв-ляется устав, утвержденный Правительством Российской Федера- ции. Оно вправе принимать решения и о реорганизации и ликвидации такого предприятия.

В отношении федеральных казенных предприятий предусмотрен режим директивного планирования. Он установлен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г. № 1138 «О порядке плани-рования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)».

Казенные предприятия осуществляют свою деятельность в соответствии с планами-заказами и планами их развития. Они вправе осуществлять только ту деятельность, которая разрешена уполномоченным государственным органом. Последний утверждает и доводит до казенного предприятия обязательный для исполнения план- заказ по установленным показателям с учетом плана развития пред-приятия.

Иными словами, казенными предприятиями осуществляется непосредственное государственное управление с использованием директивного планирования.

Органом управления предприятия является администрация, осуществляющая функции оперативного управления им.

Управленческие отношения администрации распространяются на отношения внутри предприятия или учреждения. Возглавляет ад-министрацию единоличный руководитель (директор, начальник, рек-тор и т. д.), ответственный за всю работу предприятия или учреждения, в том числе за работу его аппарата управления.

В руках администрации находятся все необходимые для непос-редственного руководства процессами производственно-хозяйственной, социально-культурной и иной деятельности предприятий или учреждений распорядительные полномочия юридически властного характера.

Руководитель предприятия наделен определенными полномочиями по представительству, распоряжению имуществом, средствами и организации работы предприятия. Он действует от имени предпри-ятия, представляет его интересы, распоряжается имуществом предприятия, заключает договоры, в том числе трудовые, выдает дове-ренности, открывает в банках расчетный и другие счета, пользуется правом распоряжения средствами, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для всех работников предприятия.

Административно-правовой статус муниципальных предприятий не аналогичен статусу государственных предприятий.

В частности, отношениям органов местного самоуправления с муниципальными предприятиями, организациями и учреждениями посвящены ст. 17 и 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Этим органам предоставлено право создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (ус-луги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей указанных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями указанных предприятий, учреждений и организаций стро- ятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодатель-ством.

Однако следует учитывать, что субъектами властных отношений с муниципальными предприятиями являются в некоторых случаях органы местного самоуправления и администрации городов и райо-нов, еще не отнесенным к органам местного самоуправления.

Особенностью административно-правового статуса негосудар-ственных предприятий, учреждений, иных коммерческих и некоммерческих организаций является то, что влияние на них со стороны государства ограничено. Оно не управляет ими. Управление негосу-дарственными предприятиями и другими организациями осуществляют собственники (учредители) или уполномоченные ими органы, не обладающие государственно-властными полномочиями.