И. Л. Бачило* ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ИНФОРМАТИЗАЦИИ**

Юридическая ответственность как институт общеправовой и

включенный во все отрасли права и законодательства реализуется с

учетом специфики методов различных отраслей права и предметных

областей, в которых возникают конфликтные противоправные

ситуации.

В сфере деятельности органов исполнительной власти (далее

ОИВ)институт ответственности реализуется как многоотраслевой и

не ограничивается только ответственностью административной.

В условиях информатизации общества и в том числе сферы

деятельности органов государственной власти особое значение

приобретает вопрос о прозрачности деятельности ОИВ. Эти

обстоятельства должны повлиять на состояние ответственности как

государственных органов, так и их служащих.

*Заведующая сектором информационного права ИГП РАН, доктор

юридических наук.

**Работа выполнена по гранту РФФИ № 00--06-80114.

7. Гласность является принципом деятельности органов

государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен в ст. 3

ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации ". Аналогичные нормы

должны присутствовать в законах и положениях о других органах

исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их

деятельности.

При осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1)

избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при

осуществлении своей деятельности и не нарушать принцип гласности; 2)

обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений

ограниченного доступа и других категорий информации

конфиденциального характера.

Процессы информатизации активно развиваются и в системе

государственного управления. Компьютеризация рабочих мест в аппарате

органов государственной власти, взаимодействие органов через

электронные коммуникации на основе локальных, специальных

(ФАПСИ), региональных сетей дополняется, и довольно активно,

использованием возможностей глобальной сети "Интернет ".

сети формируется особый сегмент Internet ru. Активно обсуждается

вопрос, в какой мере возможно правовыми средствами регламентировать

отношения, реализуемые через глобальные информационные сети, и

обеспечить ответственность сторон в этих отношениях с учетом

неизбежного при этом использования законодательства разных стран.

Это касается электронного бизнеса, консультационной деятельности,

авторских прав, защиты персональных данных, ответственности за

информационные сообщения, электронных СМИ, использования

чужого имени в глобальной сети и т. п. Не случайно все большее

значение приобретают вопрос о товарных знаках, знаках обслуживания и

наименовании мест происхождения товара, проблемы рекламы.

Вопросы информатизации в аспекте института ответственности в

очередной раз поднимают проблему соотношения позитивного

регулирования отношений, создания нормальных условий для реализации

прав и обязанностей их участников, снижения возможных угроз для

нарушения закона, с одной стороны, и формирования массива норм об

ответственности за совершенные правонарушения - с другой. Нельзя

сказать, что такая взаимосвязь в законодательстве, регулирующем

деятельность ОИВ, достигнута. В правовых актах, связанных с

информационными процессами, пока присутствуют достаточно

дежурные положения об ответственности в соответствии с дейст-

8. вующим законодательством, что мало к чему обязывает. Работы по

установлению синхронной связи основных регулирующих норм

правовых актов с нормами, обеспечивающими реальную ответственность

за нарушение первых, осуществляются часто формально.

На состояние ответственности влияет и то, что еще многие участки

отношений в законодательстве не урегулированы. До сих пор не только

нет законов "О праве на информацию ", "О персональных данных ", о

других видах конфиденциальной информации, но и задерживается

принятие законов об электронном документе и электронно-цифровой

подписи, об электронном документообороте, которые очень важны для

сферы управления.

ведению и использованию таких важных информационных ресурсов,

как реестры недвижимости, лесных, водных ресурсов, земельные

кадастры; нет правил ведения регистра "Население ", правил регистрации

сделок с недвижимостью и т. д. Все это ведет к проблеме ответственности

за то, чем и кто плохо управляет или распоряжается с нарушением закона.

В печати часто можно встретить признания чиновников в том, что нет

ясности о составе объектов той или иной отрасли управления. Как же

можно говорить об ответственности за последствия плохого управления,

если не поставлен учет, отчетность, контроль, когда рычаги управления

не только в экономике, но и в социальной сфере, в области образования,

культуры, науки, общения с населением становятся виртуальными?

Помимо этого ГК РФ внес неясность, причислив служебную информацию

к категориям объектов гражданских прав. Здесь предстоит работа по

определению режима этого вида информации.

Поворотным моментом в отношении правовых методов обеспечения

правопорядка в области формирования и использования

информационных ресурсов России сегодня можно считать Доктрину

информационной безопасности Российской Федерации, утвержденную

Президентом РФ 9 сентября 2000 г. Этот документ определяет

информационную безопасность как "состояние защищенности ее

национальных интересов в информационной сфере, определяющихся

совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и

государства ". Доктрина рассматривает вопрос о безопасности в

комплексе с наличием позитивного регулирования и на этом фоне с

выявлением угроз безопасности страны, а также мер, предотвращающих

катастрофы, конфликты, правонарушения в этой области, и

ориентируется на установление адекватной ответственности. Эти

ориентации

9. Доктрины должны быть развиты в концепции правового обеспечения

информационной безопасности.

Стоит подчеркнуть позицию Доктрины информационной

безопасности в той части, где сказано о безотлагательном решении таких

проблем, как:

-совершенствование нормативно-правовой базы обеспечения

информационной безопасности РФ, включая механизмы реализации

прав граждан на получение информации и доступ к ней, формы и

способы реализации правовых норм, касающихся средств массовой

информации;

-установление ответственности должностных лиц федеральных

органов государственной власти, органов государственной власти

субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических лиц и

граждан за соблюдение требований информационной безопасности,

-координация деятельности органов государственной власти

Федерации и субъектов РФ, предприятий, учреждений и организаций

независимо от формы собственности в области обеспечения

информационной безопасности;

-разработка методов повышения эффективности участия

государства в формировании информационной политики

государственных телерадиовещательных организаций, других средств

массовой информации.

Уже сейчас на основе Доктрины можно ставить вопрос о

систематизации сфер ответственности органов государственной власти

в области информационного обеспечения их деятельности.

Представляется, что для ОИВ и органов местного самоуправления следует

выделить три предметные области, которые позволят более четко

сформулировать вопросы о мерах и формах ответственности субъектов

этой ветви власти.

1. Ответственность за правонарушения в организации

информационного обеспечения своей собственной деятельности,

определяемой Положением о конкретном органе. Здесь предстоит работа

по увязке функций, осуществляемых органом, его подразделениями,

государственными служащими и просто служащими аппарата, с

информацией, которая необходима для работы в штатном и нештатном

режимах.

профилю неизбежны. В этот блок входят и проблемы информационного

взаимодействия органа с другими органами власти по вертикали

10. и горизонтали системы -проблемы обмена государственным

информационным ресурсом.

2. Ответственность за сбои в представлении информации

субъектам, включенным в систему (пространство)конкретного органа и

связанным с его управленческой деятельностью, с аккумуляцией

информационного ресурса по отрасли или по смежным отраслям.

Многие министерства ответственны за сбор и хранение

информационного ресурса в межотраслевом плане. Здесь же

сосредоточена ответственность за распоряжение информацией, которая

поступает в ОИВ от организаций государственных, негосударственных,

а также от граждан.

3. Ответственность за нарушение установленных правил

взаимодействия с субъектами, не включенными формально в орбиту

компетенции ОИВ, но имеющими право на конституционной основе

знать о результатах и методах деятельности органа в его

функциональной сфере, которая одновременно является и сферой

интересов отдельных граждан и всего населения страны. Здесь речь идет

именно о прозрачности деятельности органов государственной власти

для граждан и для средств массовой информации как посредников в

информационной сфере.

Проблемы неполноты, искажения, утраты, утаивания, подделки

информации и других подобных действий с информацией в зависимости

от их последствий для разных категорий субъектов, обозначенных в

предлагаемой систематизации, будут определять степень вины и вид и

меру ответственности органа, должностных лиц и иных служащих.

К настоящему времени достаточно очевидными становятся

отношения, связанные с формированием и использованием

информационного ресурса, новых информационных технологий и

средств коммуникации информации. Последняя включается в систему

публичного и гражданско-правового регулирования.

множество проблем на стыке разных отраслей права, что существенно

влияет и на сферу ответственности.

Состав административных правонарушений по действующей

редакции КоАП РСФСР касается в основном физических лиц,

должностных лиц хозяйствующих структур и в очень небольшой

степени должностных лиц ОИВ. Субъектами административной

ответственности в современных условиях признаются и юридические

лица, однако это оформляется пока не в рамках Кодекса.

11. В целях реализации конституционной нормы об ответственности

органов государственной власти за принятые решения, нарушающие

права граждан, возможно, следовало бы изучить опыт Франции о

юридических лицах публичного характера, а также опыт применения

ответственности к служащим государственного аппарата и лицам,

уполномоченным осуществлять функции органов государственной

власти. Целесообразно ставить вопрос об ответственности органа

государственной власти с учетом средств, идущих из его бюджета на

возмещение вреда, наносимого принимаемыми им решениями. По

опыту других стран необходима гласность и в этой области. Можно

предложить ежегодные доклады руководителей органов

государственной власти об обжалованных решениях нормативного и

индивидуального характера с учетом расходов из бюджета органа на

возмещение ущерба физическим и юридическим лицам.

Второе направление повышения ответственности исполнительной

власти, включая органы, их подразделения и разные категории

служащих, в настоящее время может быть увязано с использованием в

системе этих органов материальных и информационных ресурсов. |

Поскольку информация является всеохватывающим,

всепроникающим ресурсом управленческой деятельности, соблюдение

правил работы с этим ресурсом может служить своеобразным

индикатором качества работы различных структур аппарата. Кроме

общих положений об органах и их подразделениях, должностных

инструкций служащих необходимы правила по информационному

обеспечению деятельности каждой из названных структур, установление

требований о полноте, достоверности, своевременности информации,

обеспечивающей выполнение функций субъектов управления, об

адекватности информации, используемой для принятия решений.

Информационные аспекты управленческой деятельности

реализуются через:

а)информационное обеспечение работы исполнителя и структур

принятия решений, на которые работает конкретный исполнитель -

отдельный служащий;

б)организацию работы специализированных информационных

подразделений типа информационно-аналитических структур, архива

библиотек, делопроизводственных подразделений;

в)создание и использование информационных систем, баз данных,

соответствующих предметной области и функциям органа;

г)формирование баз данных нормативно-правовой информации,

12. прежде всего законодательства РФ, субъектов РФ в соответствующей

области ведения, по учету принимаемых актов (нормативных и

индивидуальных)самим органом и его должностными лицами;

д)создание и эксплуатацию информационных систем по связи с

соответствующими органами государственной власти, местного

самоуправления, организациями и гражданами, а также подразделений

для информирования общественности о деятельности органа (пресс-

службы и т. п. );

е)правила и требования к работе с разными категориями

информации: по признаку ограничения доступа, по признаку

собственности на информацию, по признаку обеспечения защиты

информации.

Введение правил работы с информацией и фиксация нарушений в

использовании данного ресурса управления существенным образом

могут повлиять на исполнительскую и творческую дисциплину в

ОИВ, результативность деятельности и авторитет этой ветви

государственной власти. Например, соблюдение режима

документированной информации, поступающей в структуру органа от

других субъектов, может значительно снизить нарушения прав граждан и

юридических лиц. Соблюдение режима работы с информацией,

создаваемой и циркулирующей в структуре органа до ее официального

опубликования или обнародования, пресечение неслужебного

использования этой информации явятся условием сокращения поборов,

взяточничества и других признаков коррумпированности аппарата

государственной службы. Известно, как много нарушений связано с

незаконным использованием персональных данных граждан и данных

юридических лиц, с использованием коммерческой информации,

поступающей в структуры исполнительной власти и местного

самоуправления.

Однако для реализации перечисленных возможностей необходимо

принятие ряда федеральных законов. Необходимы законы: "О праве на

информацию "(и не только граждан), "О служебной информации ", "О

защите персональных данных ", "О личной и профессиональной

информации ", "О коммерческой тайне "и др. Идеи и проекты ряда

законов давно обсуждаются. Но видимого результата пока нет.

В связи с информатизацией деятельности органов государственной

власти встает вопрос о регулировании отношений по созданию и

использованию электронного документа, электронной подписи и

организации электронного документооборота. Институт государства и

права РАН неоднократно выступал с предложением подготовить

13. комплексный закон "Об электронном документе и электронном

документообороте ", в котором можно урегулировать вопросы

сокращения бумажного документирования. Стоит обсудить вопрос об

использовании электронной подписи в области управленческих

отношений, о порядке включения информации органов государственной

власти в открытые глобальные информационные системы и о защите

достоверности такой информации.

Необходимо урегулировать и порядок предоставления информации

органами государственной власти гражданам и юридическим лицам,

другим субъектам с установлением условий бесплатности, компенсации

расходов или договорных условий. В настоящее время нет определенных

правил по вопросам работы с информацией, отнесенной к

государственной собственности. Дело доходит до абсурда, когда

передача информации из отдела в отдел в пределах одного органа

обусловливается правом "владения " этой информацией.

Не менее важно решить вопрос, связанный с результатами

интеллектуальной деятельности. Публичное право, в том числе и

административное, не обеспечивает защиты ресурсов, которые создаются

на основе формирования баз данных по разным категориям

документированной информации, отчетов по НИР, документов,

содержащихся в текущих архивах, которые не рассматриваются в качестве

объектов имущественного характера, хотя они широко используются

как предмет рыночных отношений. Нормы ФЗ "Об информации,

информатизации и защите информации " не получили ожидаемого

нормативного развития, и это, безусловно, сказывается на защите

интересов собственников и владельцев этих ресурсов, с одной стороны, и

на их ответственности за незаконное использование этих ресурсов за

пределами их служебных полномочий - с другой. .

Принятие новых законов в области государственного управления -

это лишь одна сторона перестройки деятельности исполнительной власти

в условиях информатизации. Переход к новым методам работы требует

коренного перелома в деятельности органов и их аппарата. Это связано с

расширением инновационной деятельности в данной области на базе

информационных технологий, что возможно только при наличии

финансовых средств на развитие технологий управленческих. Это особая

тема, затрагивающая вопросы глобальной инновации стиля, содержания и

форм государственного управления. Но это и проблема

административного права в целом.