1.3. Суб’єкти, об’єкти і зміст землеустрою

Коло суб’єктів права є досить різноманітним. У теорії права його суб’єктами визнаються фізичні та юридичні особи, які відповідно до законодавства можуть бути носіями суб’єктивних прав і юридичних обов’язків.

У юридичній літературі минулого століття обговорювалося питання щодо співвідношення понять “суб’єкт права” і “суб’єкт правовідносин”. Деякі правознавці вважали достатнім одного терміну “суб’єкт права” для позначення особи, яка здатна стати носієм прав і обов’язків, і особи, яка вже бере участь у правовідносинах [74, c.108]. На думку інших вчених, зазначені поняття не можна вважати тотожними, оскільки вважаючись суб’єктом права, можна не бути суб’єктом правовідносин, у тому числі процесуальних, реалізація ж правових норм може здійснюватися як за допомогою правовідносин, так і поза їх межами [75, с.63]. Деякі сучасні представники теорії держави та права також наголошують на неможливості ототожнення зазначених понять [57, c.338].

Питання про суб’єктів землеустрою в даному дослідженні слід вирішувати з позиції єдності суб’єктів права і суб’єктів правовідносин, оскільки реалізація суб’єктивних прав і виконання юридичних обов’язків поза правовідносин суб’єктів права не можлива. Коли ж правовідносини носять матеріальний характер, суб’єкт права, який бере участь у таких правовідносинах, як правило не є учасником процесуальних правовідносин, і навпаки, коли виникають процесуальні правовідносини, суб’єкти права, які беруть участь у них, не беруть участі у матеріальних правовідносинах. Однак досить часто суб’єкт права виступає одночасно носієм і матеріальних, і процесуальних правовідносин.

У теорії права питання про його суб’єктів традиційно розглядалося у загальному плані. С.С. Алексєєв суб’єктами права вважає осіб, які володіють правосуб’єктністю, тобто громадян, організації, громадські утворення, які можуть бути носіями прав та обов’язків, приймати участь у правових відносинах [76, с.94]. П.М. Рабінович під суб’єктом права розуміє носія можливих або реальних прав та обов’язків [77, с.68]. На думку інших науковців, суб’єктами права є індивіди або організації, які на підставі юридичних норм можуть бути учасниками правовідносин, тобто носіями суб’єктивних прав та обов’язків [78, с.355]. Своєрідне поняття суб’єкта права надає В.С. Нерсесянц, вважаючи суб’єктами права всіх тих, хто знаходиться під дією права, визнається ним в якості абстрактної правової особи, можливого носія прав та обов’язків [79, с.509 – 510].

Фахівці земельного права, зокрема Г.О. Аксеньонок, виходячи із специфіки відповідного різновиду суспільних відносин, суб’єктами земельних правовідносин вважав: державу, державні органи, які здійснюють розпорядження і управління єдиним державним земельним фондом, землекористувачів – громадян, державні та громадські організації та установи, які володіють земельною правоздатністю [80, c.73]. О.І. Крассов суб’єктами земельних правовідносин вважає носіїв прав та обов’язків в цих відносинах [81, c.103]. На думку інших вчених, суб’єктами земельних правовідносин є особи, наділені чинним законодавством правами та обов’язками, достатніми для участі в тих чи інших правовідносинах [82, c.35].

Як відомо, правовий статус суб’єктів визначається через їх право-, діє-, а також деліктоздатність. Більшість науковців розглядає правоздатність як абстрактну здатність суб’єкта права мати суб’єктивні права та юридичні обов’язки [57, c.510; 79, c.340].

Відповідно до ст. 185 Земельного кодексу України землеустрій здійснюється державними та іншими землевпорядними організаціями [27]. Закон України “Про землеустрій” деталізує зазначене положення, закріпивши перелік органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері землеустрою та їх повноваження. Відповідно до ст. 4 названого Закону суб’єктами землеустрою є: органи державної влади та місцевого самоврядування; юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій; землевласники та землекористувачі [28]. Таким чином, в умовах проведення земельної реформи термін “державний землеустрій”, використовуваний нормативно-правовими актами минулих років зникає, з’являються й інші суб’єкти землеустрою, крім державних структур. Перелік повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері землеустрою достатньо повно відображено у Законі “Про землеустрій”, отже перераховувати їх немає сенсу. Варто лише зазначити, що до органів державної влади, які мають певні повноваження у сфері землеустрою цей нормативний акт відносить: Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів. До переліку цих органів можна додати обласні головні управління земельних ресурсів, Київське та Севастопольське міське головне управління земельних ресурсів, міські (міст обласного та районного значення) управління (відділи) земельних ресурсів, районні відділи земельних ресурсів, компетенція цих органів у сфері землеустрою передбачена постановою Кабінету Міністрів України “Про затвердження типових положень про територіальні органи земельних ресурсів” від 24 лютого 2003 р. № 200 [83], якою було дещо змінено статус перерахованих органів, закріплений Указом Президента України “Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів” від 6 січня 1996 р. [84]. Відповідно до вказаної постанови зазначені органи набувають статусу територіальних органів Державного комітету України по земельних ресурсах, статус якого визначається відповідним Положенням “Про Державний комітет України по земельних ресурсах” від 14 серпня 2000 р. № 970/200 [85], є підзвітними й підконтрольними йому. Новим є й те, що обласне головне управління земельних ресурсів координується головою обласної держадміністрації в межах його повноважень у сфері регулювання земельних відносин, визначених законодавством; Київське та Севастопольське міське головне управління земельних ресурсів – головою міської держадміністрації; міське (міст обласного та районного значення) управління (відділ) земельних ресурсів – виконавчим органом міської ради; районний відділ земельних ресурсів – головою районної держадміністрації. Указ Президента України “Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів” від 6 січня 1996 р. до державних органів земельних ресурсів приєднує також і інженерів-землевпорядників сіл та селищ.

Уявляється доцільним розподілити всіх суб’єктів у сфері землеустрою на дві категорії. До першої входять суб’єкти, які безпосередньо здійснюють заходи землеустрою або мають певні повноваження у сфері землеустрою. До другої категорії буде доцільним віднести суб’єктів правовідносин, які використовують результати проведення заходів із землеустрою. Основними критеріями зазначеної класифікації є: рівень базових відносин, у рамках яких визначаються суб’єкти; їхня правосуб’єктність і компетенція у сфері землеустрою. Як наголошували деякі науковці, критерій правосуб’єктності у даній класифікації є одним з основних у зв’язку із розглядом проблеми суб’єктів правовідносин крізь призму їхньої право- і дієздатності [86, с.130 – 132]. Таким чином, до першої категорії входять наступні суб’єкти: органи державної влади та органи місцевого самоврядування: Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів; обласні головні управління земельних ресурсів, Київське та Севастопольське міське головне управління земельних ресурсів, міські (міст обласного та районного значення) управління (відділи) земельних ресурсів, районні відділи земельних ресурсів; юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій; Інститут землеустрою при Державному комітеті України по земельних ресурсах, та який можна додати й до другої категорії, оскільки, ця структура займається не лише проектними розробками, а й науково-дослідницькою діяльністю, що базується на результатах землеустрою. До другої категорії відносяться землевласники та землекористувачі.

Необхідно додати, що на практиці суб’єктний склад не є постійним, пов’язаний з необхідністю формування нових органів. Прикладом чого може бути двоствольна структура органів земельних ресурсів Харківської області, де паралельно діють управління по земельних ресурсах у складі міської ради та управління (відділ) земельних ресурсів з боку державної влади.

Відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 травня 2003 р. № 284–р Інститут землеустрою разом з його філіалами було передано зі складу Української академії аграрних наук до сфери управління Державного комітету України по земельних ресурсах (Державний комітет України по земельних ресурсах та Інститут землеустрою виконують різні функції, що призводить до перетворення такого Інституту на цілком залежну структуру від Держкомзему як центрального органу виконавчої влади у сфері земельних ресурсів [87]. Сьогодні складається ситуація, при якій Державному комітету України по земельних ресурсах належать повноваження щодо здійснення землеустрою і державного контролю за використанням та охороною земель, проте це є неправильним, оскільки, будучи центральним органом виконавчої влади у сфері земельних ресурсів, йому належать владні повноваження щодо формування державної політики у сфері землеустрою). Державний комітет України по земельних ресурсах всупереч ст. 14 Конституції України, відповідно до якої право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до Закону, взявши на себе повноваження законодавчої гілки влади, Наказом від Державного комітету України по земельних ресурсах 23 травня 2003 р. “Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру та удосконалення структури державного підприємства “Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах”, зобов’язав вищевказаний структурний підрозділ здійснювати на засадах самоокупності і платній основі державну реєстрацію земельних ділянок, прав на них і переходу прав, надавати фізичним та юридичним особам ефективні послуги у сфері використання даних державного земельного кадастру і державного реєстру земель [88]. Таким чином, проігнорувавши Указ Президента України “Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру” від 17 лютого 2003 р. [89], згідно з яким Кабінету Міністрів України в місячний термін було доручено затвердити перелік додаткових платних послуг у сфері землеустрою та земельного кадастру та використання даних державного земельного кадастру, що можуть надаватися Державним комітетом України по земельних ресурсах, Державний комітет України по земельних ресурсах вирішив питання стягнення плати на свій розсуд. Зазначене ще раз підтверджує концентрацію влади в одних руках, що, на думку вчених, створює умови для зловживання при стягненні плати [90, с.9]. Судячи з його статуту, він є комерційною структурою, якій дозволено заробляти гроші у будь-якій сфері господарської діяльності. Така діяльність є несумісною з функцією здіснення державної реєстрації земельних ділянок та прав на них, адже державна реєстрація не є різновидом господарської діяльності, а є функцією державного управління земельним фондом.

У свою чергу суб’єктів першої категорії можна класифікувати відповідно на дві групи: на основних та допоміжних. Так, до першої групи відносяться: юридичні та фізичні особи, які здійснюють землеустрій, Інститут землеустрою. До складу допоміжних суб’єктів входять: органи державної влади загальної компетенції та місцевого самоврядування, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів, обласні головні управління земельних ресурсів, Київське та Севастопольське міське головне управління земельних ресурсів, міські (міст обласного та районного значення) управління (відділи) земельних ресурсів, районні відділи земельних ресурсів.

Слід додати, що й досі до штатів сільських та селищних рад не введено посад інженерів-землевпорядників, не організовано державних відділів (управлінь) земельних ресурсів у міських радах (це завдання передбачено підпунктом «д», п. 4 розділу IX “Заключних положень” Земельного кодексу України та доручено Кабінету Міністрів України). Очевидно, ці труднощі пов’язані з введенням державного органу до складу органу місцевого самоврядування, що уявляється досить проблематичним. Проте Листом Державного комітету України по земельних ресурсах “Про введення посад інженерів-землевпорядників в штати сільських, селищних рад та організації державних відділів (управлінь) землевпорядних ресурсів у міських радах з делегованими повноваженнями” від 8 лютого 2002 р. перед Кабінетом Міністрів України знову було поставлено це важливе питання [91, с.461 – 462]. На сьогодні склалася ситуація, при якій сільські та селищні ради, не маючи в своїх штатах спеціалістів-землевпорядників, не в змозі реалізувати на відповідному рівні свої повноваження щодо розпорядження землею, реалізації земельної політики, регулювання земельних відносин на відповідних територіях. Необхідно додати, що усі вказані органи повинні дотримуватися землеохоронних заходів та враховувати існування екологічного фактору.

За висновками спецалістів, недостаньо чітка спеціалізація та координація діяльності різнопрофильних державних та недержавних проектних та вишукувальних організацій, які виконують роботи із землеустрою, призводить до порушення технологічного процесу виконання таких робіт [92, c.19]. А спеціалізовані інститути землеустрою на місцях обмежуються виконанням робіт, пов’язаних із виготовленням документів, що посвідчують право власності на землю й користування нею, не виконують складних і важливих видів проектних робіт та програм з прогнозування, раціонального використання, охорони і поліпшення земельних ресурсів на регіональному та місцевому рівнях, а також не проводять вишукувальних робіт. Слід зазначити, що чинний Земельний кодекс, на жаль, чітко не розмежовує дії щодо здійснення землеустрою, компетенція щодо вчинення яких належить уповноваженим державним органам, і ті, які можуть здійснюватися недержавними спеціалізованими підприємствами, покладаючи це завдання на спеціальний Закон України “Про землеустрій”. Існування такої ситуації поки що обумовлює те, що недержавні організації у сфері вчинення заходів землеустрою намагаються під будь-яким приводом забезпечити виконання тих робіт, які краще оплачуються і менш трудомісткі.

Варто підкреслити, що держава зацікавлена у високо професійних та компетентних недержавних організаціях, про що свідчать оголошення тендерів для них, наприклад, на виготовлення державних актів на право власності на землі сільськогосподарського призначення. Проте сьогодні оголошують ці тендери іноземні структури. Закон України “Про землеустрій” від 22 травня 2003 р. чітко розмежував повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування, але не надав чіткого розмежування повноважень державних і недержавних спеціалізованих організацій у сфері землеустрою. Уявляється, що землеустрій повинний мати державний характер. Разом з тим слід звернути увагу на те, що чинне земельне законодавство дозволяє виконання певних заходів із землеустрою суб’єктами недержавної і некомунальної власності. Йдеться, по-перше, про невелику питому вагу таких заходів. По-друге, це стосується лише конкретних робіт. По-третє, суб’єкти, які здійснюють такі роботи повинні мати відповідні ліцензії.

Слід зазначити, що за період здійснення земельної реформи значний обсяг робіт у сфері землеустрою проводився комерційними структурами, які не були укомплектовані відповідними кадрами. Ці роботи проводилися нерідко наспіх, з використанням застарілих матеріалів, без проведення належної експертизи. Наслідком такого положення стала поява хаосу у використанні земель, порушення сівозмін у процесі сільськогосподарського виробництва, розширення і активізація процесів водної та вітрової ерозії, формування нових землеволодінь і землекористувань без урахування інженерної і соціальної інфраструктури та ін. Все це переконливо свідчить про те, що виникає необхідність посилення ролі державних уповноважених органів, державного контролю за підготовкою спеціалістів у галузі землеустрою, дотриманням розробниками документації із землеустрою єдиних норм і правил при реалізації заходів землеустрою, проведенням державної атестації спеціалістів і ліцензуванням на право проведення зазначених робіт.

Ще у 1998 р. Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах від 9 лютого 1998 р. “Про дотримання вимог чинного законодавства при виконанні робіт з питань землеустрою” на основі аналізу робіт з питань землеустрою, які виконувалися 671 суб’єктом підприємницької діяльності, було встановлено, що їх якість не відповідає нормативам та технічним вимогам [93, с.347 – 348]. Зокрема, при переоформленні права власності (користування) на земельні ділянки безпідставно вимагається погодження з природоохоронними, санітарними органами та органами архітектури, а при наданні земельних ділянок необґрунтовано вимагається до 20 погоджень з різними установами і організаціями та їх структурними підрозділами. Були виявлені грубі порушення фінансової дисципліни в окремих госпрозрахункових підрозділах районних відділів та міських управлінь (відділів) земельних ресурсів, а також інші недоліки.

З метою ліквідації вказаних недоліків та неухильного забезпечення нормативно-технічних вимог щодо виконання робіт із землеустрою на посадових осіб місцевих органів земельних ресурсів покладено обов’язок забезпечити здійснення робіт із землеустрою та проектних робіт з охорони земель відповідно до вимог, встановлених Земельним кодексом, тільки державними та іншими організаціями у сфері вчинення заходів із землеустрою.

Було визнано необхідним запровадити практику розробки технічної документації із землеустрою іншими суб’єктами підприємницької діяльності на умовах субпідряду з державними та іншими землевпорядними організаціями. Здійснення вказаних заходів дасть можливість забезпечити своєчасний контроль за якістю виконуваних робіт.

Наказом Державного комітету України по земельних ресурсах “Про створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру й удосконалення структури державного підприємства “Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах” від 23 травня 2003 р. № 135 було доручено Генеральному директору ДП “Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах” вжити заходи з поступового скорочення (протягом трьох років) й припинення виконання землевпорядних і землеоціночних робіт на комерційній основі [88], що свідчить про незадоволення держави якістю послуг у сфері землеустрою, що надаються недержавними структурами.

Суб’єкти господарювання, які виконують роботи у сфері землеустрою повинні отримати ліцензію на виконання таких робіт. Наказом Державного комітету України з питань розвитку підприємництва, Державного комітету України по земельних ресурсах від 13 лютого 2001 р. № 28/18 на підставі Закону України від 1 червня 2000 р. № 1775 – III “Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [94] та постанови Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2000 р. № 1698 “Про затвердження переліку органів ліцензування” [95] було затверджено “Ліцензійні умови провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних і землеоціночних робіт” [96, с.232 – 235]. Слід зазначити, що ліцензування щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт є різновидом ліцензування у сфері природокористування в цілому, яке є проявом адміністративно-правового методу регулювання екологічних відносин шляхом заборони, дозволу та вповноваження та полягає у видачі дозволу вповноваженим органом щодо ведення певного виду діяльності з використання природного ресурсу. За останні роки збільшилася кількість правознавців з вивчення даної проблеми, екологічна ліцензія вважається різновидом спеціального дозволу на користування природними ресурсами, також відбувається інтенсивне формування екологічного ліцензування у вигляді самостійного правового інституту у рамках екологічного права [97, с.8]. Вищевказаним документом встановлюються організаційні, кваліфікаційні та технологічні вимоги до здійснення зазначених робіт, забезпечення встановленого порядку обліку, зберігання та використання відомостей і матеріалів про виконані роботи, захисту держави, територіальних громад і споживачів від неякісної продукції відповідно до чинного законодавства і нормативно-технічних документів. У ньому надається детальний перелік робіт у сфері землеустрою та землеоціночних робіт, які підлягають ліцензуванню, і підкреслюється, що сформульовані вимоги є обов’язковими для всіх суб’єктів господарювання незалежно від їх організаційно-правової форми і форми власності. Органом проведення ліцензування щодо ведення господарської діяльності в зазначеній сфері є Державний комітет України по земельних ресурсах.

Одним із аспектів землеустрою є надання послуг у сфері землеустрою фізичним та юридичним особам. Питання щодо послуг у сфері землеустрою особливо гостро постає в умовах проведення земельної реформи, з одного боку, при появі значної кількості недержавних структур, які мають право виконувати роботи у зазначеній сфері, а з другого, при великій кількості платних послуг, що надаються державними організаціями. У практиці землеустрою виникло питання про віднесення послуг у сфері землеустрою до державних послуг. У зв’язку з чим постає питання, чи можна вважати послуги у сфері землеустрою різновидом державних послуг, визначення яких надається у ст. 7 Закону України від 28 грудня 1994 р. “Про оподаткування прибутку підприємств” [98]. Відповідно до названого Закону ними є будь-які платні послуги, обов’язковість отримання яких встановлюється законодавством, та які надаються фізичним чи юридичним особам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними установами і організаціями, що утримуються за рахунок коштів відповідних бюджетів. Слід зауважити, що вказаним терміном не охоплюються податки, збори (обов’язкові платежі), визначені Законом України “Про систему оподаткування”. Дійсно, правове регулювання процесуальних (процедурних) відносин громадян та юридичних осіб з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування є однією з найактуальніших та найгостріших проблем в Україні. Але одна з категорій таких відносин, зокрема, щодо надання адміністративних (управлінських) послуг залишається й досі дискусійною й малодослідженою в українській науці [99, с.103]. Між тим, поняттю “адміністративні послуги” передувало поняття “управлінські послуги”, яке зазнавало небезпідставної критики, оскільки управлінськими послугами часто вважають обслуговування власне управлінського процесу, в тому числі у приватному секторі економіки. Також існує “широке” визначення управлінських послуг, яке фактично тотожне поняттю “державні послуги”, яке охоплює також послуги, за надання яких органи державної влади та місцевого самоврядування несуть опосередковану відповідальність, хоча безпосередньо їх не надають [99, c.103].

Зважаючи також на те, що адміністративна (управлінська) послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акту та є результатом адміністративного провадження, доцільним буде зробити висновок про коректність використання саме терміну “адміністративні послуги”. Хоча в політико-правовому обігу України поняття “управлінські послуги” вже використовується [100], проте його визначення ніде не надається. Концепція адміністративної реформи в Україні та проект Концепції реформи адміністративного права закріплюють лише декілька тез стосовно управлінських послуг. Між тим, деякі науковці з адміністративного права вживають саме термін “управлінські послуги” [101, с.26].

Отже, за основу слід брати зазначене раніше поняття “державні послуги” у Законі України “Про оподаткування прибутку підприємств”. Але цим Законом регулюються фінансові правовідносини, тому в ньому зроблено акцент на платності. А державні послуги в цілому й адміністративні, зокрема, можуть бути також й безоплатними. Також поняття “державні послуги” є ширшим, ніж “адміністративні послуги”, оскільки крім останніх воно включає також і послуги, які надаються державними установами і організаціями. У цьому розумінні було б доцільним розрізняти категорії “державних” та “муніципальних послуг”, залежно від джерела фінансування суб’єктів, які надають такі послуги. У свою чергу державні та муніципальні послуги разом можна назвати “публічними послугами”. Адміністративні послуги є частиною публічних послуг, які надаються органами державної влади, в першу чергу виконавчої, та органами місцевого самоврядування [99, с.105]. Отримала розвиток й точка зору, що вся діяльність органів влади є послугами, оскільки вона реалізується на благо суспільства [102, c.34 – 35]. Уявляється, у такому разі поняття “послуги” та “служіння” ототожнюються. У такому сенсі стверджується, що “адміністративна послуга” є не правовою категорією, а політичною або ідеологічною, жодного юридичного змісту вона не має. Але необхідним є крім ідеологічного значення враховувати й потреби практики, які зумовлюють потребу в правовому опрацюванні проблематики адміністративних послуг.

Слід додати, що термін “послуги” в публічному праві вже зустрічався не лише в зазначеному раніше Законі, а й у затверджених Кабінетом Міністрів переліках платних послуг, що надаються окремими органами виконавчої влади; чітке виокремлення правової категорії адміністративних послуг дозволяє вирішити питання запровадження госпрозрахунку до діяльності органів виконавчої влади, які ці послуги надають; розуміння юридичного змісту “адміністративних послуг” дозволяє уніфіковано регулювати відповідні відносини та впроваджувати нові організаційні форми надання адміністративних послуг – створювати так звані “універсами послуг” [102, с. 34 – 35].

Вказане дозволяє виділити певні ознаки адміністративних послуг: надання їх за ініціативою (заявою) фізичних та юридичних осіб; необхідність і можливість отримання конкретної адміністративної послуги безпосередньо передбачена законом; наділення законом повноваженнями з надання кожної адміністративної послуги відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування; для отримання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам необхідно виконати певні вимоги, визначені законом; адміністративна послуга має кінцеву форму індивідуального адміністративного акту, в якому вказано його адресат (“споживач такої послуги”). На думку І.Б. Коліушко, адміністративними послугами є передбачена законом розпорядча діяльність адміністративних органів (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), що здійснюється за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямована на реалізацію їх прав, свобод та законних інтересів [99, с.107]. Сьогодні, на його думку, можна говорити про становлення правового інституту адміністративних послуг. Іншими словами, адміністративними послугами є дії, за допомогою яких зацікавленим фізичним та юридичним особам (а також об’єктам, що знаходяться у їх власності чи користуванні) надається, підтверджується або роз’яснюється певний юридичний статус.

Уявляється доцільним, окремі послуги у сфері організації та здійснення землеустрою не вважати державними послугами, оскільки вони можуть надаватися й недержавними суб’єктами. Але їх можна віднести до адміністративних послуг, наприклад, у випадку надання Державним комітетом України по земельних ресурсах та його територіальними органами ліцензій суб’єктам господарювання на проведення землевпорядних робіт або організації видачі державних актів на право приватної власності на землю, або обґрунтування встановлення меж територій з особливими природохоронними, рекреаційними і заповідними режимами тощо.

Послуги у сфері здійснення землеустрою щодо надання державними органами ліцензій на право проведення робіт із землеустрою можна віднести до адміністративних послуг. По-перше, вони надаються за ініціативою фізичних або юридичних осіб. Відповідно до загальних положень суб’єктивного права правомочності, які входять до його складу можуть бути трьох головних видів. У випадку звертання особи з клопотанням про видачу ліцензії на проведення землевпорядних дій, вона реалізує свою вимогу щодо виконання компетентними суб’єктами покладених на них обов’язків. Відповідно до другої ознаки адміністративних послуг – надання адміністративної послуги можливе лише у випадку спеціального правового регулювання порядку надання такої послуги. Охорона суб’єктивного права забезпечується державою шляхом покладання обов’язків на інших осіб, чим забезпечується охорона суб’єктивних прав. Так, у випадку надання ліцензії на проведення землевпорядних робіт охорона суб’єктивного права забезпечується шляхом закріплення обов’язку відповідного державного органу у конкретному нормативно-правовому акті (в цьому випадку “Ліцензійних умовах провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних та землеоціночних робіт”). Нарешті, звернення за конкретною адміністративною послугою можливе лише до певного визначеного законом органу державної влади або місцевого самоврядування.

На теперішній час склалася ситуація, при якій відсутні чіткі принципи діяльності органів держави у вказаному напрямі, відсутні й принципи формування цін на такі послуги, що викликає запитання – у яких випадках державні послуги повинні надаватися безкоштовно, а в яких випадках громадяни повинні сплачувати їх виконання. Ситуація, що склалася сьогодні в державі, характеризується поширенням державних послуг при відсутності чітко визначеного механізму їх надання, гарантій якості, термінів виконання, відповідальності осіб, які надають такі послуги [103, c.24; 104, c.32].

Відповідно до ст. 181 чинного Земельного кодексу України землеустрій здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів, а також коштів громадян та юридичних осіб [27].

Чинний Земельний кодекс, на жаль, не називає фінансування землевпорядних заходів. В умовах проведення земельної реформи основа фінансування таких робіт розширюється, з’являються альтернативні (недержавні) джерела фінансування робіт у сфері землеустрою. Питання щодо фінансування цих робіт вирішує Закон України “Про землеустрій” (ст.67) [28].

Аналіз зазначеної статті приводить до висновку, що за рахунок бюджетних коштів виконуватимуться такі види робіт, здійснення яких забезпечуватиме публічні інтереси, тобто насамперед інтереси держави та територіальної громади. Деякі ж інші види робіт у сфері землеустрою, враховуючи складання проектів відведення земельних ділянок для юридичних та фізичних осіб, розробку документації з землеустрою, фінансуватимуться відповідно до укладених договорів за власний рахунок замовниками цих робіт на підставі угоди між ними і виконавцями. Викладений підхід є цілком виправданим.

Відповідно до Закону України “Про державну експертизу землевпорядної документації” фінансування державної експертизи здійснюється за рахунок коштів замовника державної екпертизи у розмірі 3 відсотків від кошторисної вартості проектно-вишукувальних робіт, але не менше 20 гривень (ст. 39) [41]. Вказівкою Державного комітету України по земельних ресурсах від 18 березня 1998 р. “Про удосконалення землевпорядних робіт при виготовленні документів, що посвідчують право на земельну ділянку” з метою дотримання вимог чинного законодавства та скорочення термінів виконання робіт із землеустрою щодо виготовлення документів, що посвідчують право на земельну ділянку, зобов’язано посадових осіб державних місцевих органів по земельних ресурсах забезпечувати виготовлення цих документів фізичним і юридичним особам, які мали у користуванні земельні ділянки, надані їм до введення в дію Земельного кодексу України (березень 1991 р.), виконувати на підставі робіт по кадастровому землеустрою (інвентаризація земель та юридичне підтвердження права на земельну ділянку), а не в порядку повторного оформлення проекту відведення земельної ділянки [105, с.349 – 350].

Окремої уваги заслуговує питання щодо вартості робіт за виготовлення державних актів на право приватної власності на землю громадянам, які в процесі реформування аграрного сектора замість земельного сертифікату отримують державні акти.

Як раніше наголошувалося, розробку технічної документації по складанню державних актів на право власності на землю здійснюють державні та інші землевпорядні органи, які мають на це відповідний дозвіл. Звісно, що ця робота вимагає певних коштів. Вона повинна провадитися за рахунок місцевих коштів. Однак у зв’язку з обмеженістю таких коштів вказані роботи виконуються за кошти громадян.

Вартість робіт за виготовлення технічної документації по видачі державних актів на право власності на земельні ділянки у розмірі земельної частки (паю) обумовлюється договором на підставі кошторису, укладеним між громадянином і виконавцем робіт.

Згідно з Указом Президента України від 3 грудня 1999 р. “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” вартість таких робіт встановлена у розмірі до п’яти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, тобто 85 грн. [106].

Заслуговує питання і про покриття витрат на видачу відповідних ліцензій. Доцільною уявляється позиція щодо покриття таких витрат за рахунок отримувача такої ліцензії. Повинна бути чітко визначена процедура ціноутворення за таку послугу. Принцип компенсації ціною витрат повинен бути в основі цієї процедури, тобто фактичних витрат уповноваженого органу. Але ліцензії для певних видів підприємницької діяльності виправдано мають покриватися частково за рахунок отримувача такої ліцензії і частково фінансуватися державою. Наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державним комітетом України по земельних ресурсах № 30/64 від 18 березня 2003 р. з метою контролю за додержанням “Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних і землеоціночних робіт” було затверджено “Порядок контролю за додержанням Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних і землеоціночних робіт” [107], відповідно до якого контроль за додержанням суб’єктами господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності щодо проведення землевпорядних і землеоціночних робіт здійснюють Державний комітет України по земельних ресурсах як орган ліцензування, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва як спеціально уповноважений орган з питань ліцензування у межах своїх повноважень шляхом проведення планових і позапланових перевірок. Вказаним положенням детально регламентовано порядок проведення планових і позапланових перевірок, обов’язки та права комісії з перевірки дотримання Ліцензійних умов, підстави та порядок анулювання ліцензії.

Спільним наказом Державного комітету по земельних ресурсах України, Міністерством фінансів України та Міністерством економіки України від 15 червня 2001 р. були затверджені “Розміри оплати земельно-кадастрових робіт та послуг”, які використовуються при визначенні вартості робіт з виготовлення проектної і вишукувальної продукції та надання послуг відповідно до чинних нормативно-правових та технічних актів [108]. Зазначеним нормативно-правовим актом було встановлено межі договірно-правового регулювання порядку і вартості робіт зі складання проекту відведення земельної ділянки.

Таким чином, тільки комплексне вирішення зазначених завдань забезпечить прозорість оплати в процесі виконання робіт та надання якісних послуг населенню в сфері землеустрою, порядок при використанні земель та збереженні природних ресурсів. Постановою Кабінету Міністрів України від 1 листопада 2000 р. було затверджено “Порядок виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі державними органами земельних ресурсів” [109]. Відповідно до цього Порядку державні органи земельних ресурсів можуть виконувати та надавати на платній основі відповідні види земельно-кадастрових робіт та робіт у сфері землеустрою. Виконання робіт, вартість яких не встановлено, здійснюється за цінами, визначеними договорами. Кошти, отримані за виконання земельно-кадастрових робіт та надання послуг на платній основі, зараховуються до спеціального фонду державного бюджету і використовуються на відшкодування витрат, пов’язаних з виконанням робіт з ведення Державного земельного кадастру. Але згідно з “Положенням про Державний комітет України по земельних ресурсах”, затверженим Указом Президента України від 14 серпня 2000 р., організація і забезпечення ведення державного земельного кадастру, здійснення землеустрою є основними завданнями Державного комітету України по земельних ресурсах. Отже, виконання зазначених послуг на платній основі Державним комітетом України по земельних ресурсах та його державними органами свідчить про порушення зазначеного положення та про чітку тенденцію щодо збільшення адміністративних послуг, за які з громадян, зокрема з підприємців, стягуються кошти до спеціальних бюджетних коштів органів влади, що, фактично, стало альтернативним засобом фінансування діяльності органів влади [110, с.9]. Проте державі слід цілеспрямовано мінімізувати своє втручання в життєзабезпечення громадян та надавати лише ті послуги, які на даний період суспільного розвитку в змозі гарантувати, та які неможливо знайти на ринку послуг.

Слід зазначити, що оплата земельно-кадастрових робіт громадянами здійснюється відповідно до вказівки Державного комітету України по земельних ресурсах від 1 серпня 2002 р. “Про формування Тимчасового порядку формування та ведення бази даних автоматизованої системи ведення державного земельного кадастру”, яка затверджена спільним наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства юстиції та Міністерства економіки та зареєстрована в Міністерстві юстиції 10 січня 2002 р. [111. с.485 – 486].

У зв’язку з запровадженням платних послуг постає питання і щодо сплати податків, оскільки державний апарат утримується і за рахунок платників податків (фізичних осіб), що призводить до подвійного фінансування професійної діяльності державного апарату, оскільки громадяни вже сплатили податки на його утримання.

У зв’язку з прийняттям Указу Президента України від 17 лютого 2003 р. “Про заходи щодо створення єдиної системи державної реєстрації земельних ділянок, нерухомого майна та прав на них у складі державного земельного кадастру” [89] та віднесенням до компетенції державних органів земельних ресурсів надання громадянам та юридичним особам додаткових платних послуг у сфері землеустрою та використання даних державного земельного кадастру за переліком, що визначається Кабінетом Міністрів України, актуальності набуває питання щодо сутності та змісту тих послуг, які будуть включені до вказаного переліку.

З питань об’єкта правовідносин існують різні погляди. Більшість вчених сходиться на тому, що у всіх правовідносин повинен бути власний об’єкт. В юридичній літературі свого часу були запропоновані різні точки зору щодо об’єкта правовідносин. У загальній теорії права об’єктами правовідносин традиційно визнаються матеріальні й нематеріальні блага, з приводу яких складаються правовідносини [76, с.99; 112, с.326; 113, с.237; 114, с.130; 57, с.344]. На думку деяких вчених, об’єктом правовідносин є поведінка людини, її дії [77, с.73]. Інші вчені визнають об’єктом процесуальних правовідносин матеріальні правовідносини, заради яких складаються процесуальні правовідносини [115, c.109 – 112]. Р.О. Халфіна взагалі запропонувала конструкцію, за якою об’єкт не входить до структури правовідносин. На її думку, до структури правовідносин входять її наступні елементи: учасники правовідносин, права та обов’язки, їх взаємозв’язок; реальна поведінка учасників правовідносин у відповідності з правами та обов’язками [116, c.214 – 217].

На думку Г.О. Аксеньонка, говорячи про землю як об’єкт земельних правовідносин, слід розуміти її не як дар природи, а землю, щодо якої встановлено відповідний правовий режим, у зв’язку з чим вона стає об’єктом права, об’єктом земельних правовідносин [80, c.137]. П.Д. Сахаров об’єктом землевпорядно-процесуальних правовідносин вважав діяльність осіб, спрямовану на досягнення певного позитивного результату, тобто виявлення і забезпечення реалізації суб’єктивних прав і обов’язків учасників землевпорядних правовідносин [49, c.42]. М.І. Краснов та І.О. Іконицька підтримують зазначену точку зору, вважаючи, що в земельно-процесуальних правовідносинах на передній план виходить не сама земля, як об’єкт правовідносин, головне в цих правовідносинах – результат дії [73, c.90]. Не можна не погодитися з думкою А.П. Гетьмана щодо випадку, коли результат є негативним або його взагалі нема [117, c.86]. Однак раніше І.О. Іконицька об’єкт земельно-процесуальних правовідносин трактувала як діяльність державних органів, що здійснюють функції розпорядження й управління землею; у зв’язку з тим, що ця діяльність спрямована на врегулювання відносин щодо раціонального використання землі, то в кінцевому рахунку об’єктом цих відносин є земля [118, c.116; 119, с.96]. Таким чином, правознавець розглядає об’єкт земельно-процесуальних правовідносин як багатогранне явище, що має складну структуру. Залежно від певного виду земельних правовідносин їх об’єктом може бути державний земельний фонд в цілому, його певна частина або конкретна земельна ділянка, закріплена за землекористувачем [50, с.164; 81, с.104; 82, с.36]. За поглядами А.П. Гетьмана, об’єкт еколого-процесуальних правовідносин має складну внутрішню структуру, де головним елементом є діяльність учасників правовідносин. Природні ж ресурси, оточуюче природне середовище є об’єктом екологічних матеріальних відносин, у зв’язку з чим вони виступають як додатковий елемент об’єкта (але не самим об’єктом) еколого-процесуальних правовідносин. Саме цим елементом визначається зміст діяльності учасників еколого-процесуальних правовідносин. Природні ресурси є предметом діяльності (основним елементом об’єкта) учасників еколого-процесуальних правовідносин [117, c.88 – 89].

Як відомо, інститут землеустрою складається з матеріальних та процесуальних норм, за допомогою яких реалізуються матеріальні норми, в сфері землеустрою виникає складна сукупність матеріальних і процесуальних правовідносин. Відповідно до ст. 3 Закону України “Про землеустрій” об’єктами землеустрою є: територія України; територія адміністративно-територіальних утворень або їх частин; території землеволодінь і землекористувань чи окремі земельні ділянки. Слід підкреслити, що цей Закон до об’єктів землеустрою не відносить частини земельних ділянок. Проте практика свідчить, що частина земельної ділянки теж є об’єктом землеустрою. Таким чином, уявляється доцільним вважати об’єктом матеріальних правовідносин у сфері землеустрою вищезазначені об’єкти, що ж до об’єкту процесуальних правовідносин (землевпорядного процесу), то тут необхідно підтримати точку зору А.П. Гетьмана, що ним виступатиме сукупність певних видів процесуальної діяльності відповідних суб’єктів. При цьому природні ресурси, а саме земельні, стосовно яких виникають процесуальні відносини у сфері землеустрою, є додатковим елементом об’єкта [117, с.93]. Чинний Земельний кодекс України не містить положення щодо землевпорядного процесу та його стадій. Проте необхідно додати, що в умовах колишнього СРСР Земельні кодекси союзних республік регулювали відповідне питання [120; 21]. Існування цієї норми у союзних кодексах було обумовлене тим, що землевпорядний процес в СРСР будучи єдиним та загальним для всіх видів землевпорядних дій, здійснюваний лише державними землевпорядними органами, забезпечував при виконанні заходів землеустрою інтереси держави – єдиного власника землі. З початком реформування земельного ладу “Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю” 1990 р., закріпивши проведення заходів землеустрою не лише державними організаціями, вже не мали відповідної норми щодо регулювання землевпорядного процесу та його стадій. Відсутність норми щодо регламентації землевпорядного процесу та його стадій, очевидно, зумовлена й розширенням змісту землеустрою. У зв’язку з чим необхідно розглянути питання щодо видів землеустрою та дій у сфері землеустрою, оскільки саме вони утворюють його зміст, у наступному підрозділі.

З урахуванням зазначеного, можна зробити наступні висновки:

1. В умовах проведення земельної реформи термін “державний землеустрій”, використовуваний нормативно-правовими актами минулих років, зникає у зв’язку із появою недержавних суб’єктів землеустрою. Уявляється доцільним розподілити всіх суб’єктів у сфері землеустрою на дві категорії. До першої входять суб’єкти, які безпосередньо здійснюють заходи землеустрою або мають певні повноваження у сфері землеустрою. До другої категорії буде доцільним віднести суб’єктів правовідносин, які використовують результати проведення заходів із землеустрою. У свою чергу суб’єкти першої категорії можуть бути класифіковані на основних і допоміжних.

2. Окремі послуги у сфері здійснення землеустрою не є державними послугами, оскільки можуть вчинюватися й недержавними суб’єктами. Однак у певних випадках (надання ліцензії на право проведення землевпорядних робіт) такі послуги відповідають ознакам адміністративних послуг.

3. Інститут землеустрою складається з матеріальних та процесуальних норм, за допомогою яких реалізуються матеріальні норми, в сфері землеустрою виникає складна сукупність матеріальних і процесуальних правовідносин. Таким чином, уявляється доцільним вважати об’єктом матеріальних правовідносин у сфері землеустрою територію України, адміністративно-територіальних утворень або їх частин, землеволодінь, землекористувань, окремі земельні ділянки або їх частини, що ж до об’єкту процесуальних правовідносин (землевпорядного процесу), то ним буде сукупність певних видів процесуальної діяльності відповідних суб’єктів. При цьому природні ресурси, а саме земельні, щодо яких виникають процесуальні відносини у сфері землеустрою, є додатковим елементом об’єкта цих правовідносин.

<< | >>
Источник: Лісова Тетяна Вікторівна. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗЕМЛЕУСТРОЮ. Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук. Харків –2004. 2004

Еще по теме 1.3. Суб’єкти, об’єкти і зміст землеустрою:

  1. 76. Зміст і значення стадії перегляду судових рішень в апеляційному порядку. Суб’єкти та об’єкти апеляційного оскарження.
  2. Суб’єкти та об’єкти права інтелектуальної власності
  3. Суб’єкти та об’єкти права власності
  4. § 3. Суб’єкти та об’єкти правовідносин
  5. Земельні відносини. Суб’єкти та об’єкти земельних відносин
  6. Склад злочину. Суб’єкт та об’єкт злочину.
  7. 83. Сутність та значення стадії перегляду судових рішень у касаційному порядку. Суб’єкти права касаційного оскарження. Об’єкти касаційного оскарження.
  8. Суб’єкти господарювання.
  9. Суб’єкти адміністративних правовідносин
  10. 7.5. Спеціальний суб'єкт злочину
  11. 3.1. Об’єкт і зміст цивільних процесуальних відносин
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Государство и право - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Исполнительное производство - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Политология - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника -