§ 4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств

Одной из основных проблем обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами остается проблема обращения с отходами горнодобывающей промышленности и связанных с ним перерабатывающих производств в результате захламления, загрязнения почв отходами производства и потребления, накопления буровых и нефтяных шламов.

Ежегодно в Российской Федерации образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. тонн, или 28,6 %. На территории страны в отвалах и хранилищах накоплено около 80 млрд. тонн только твёрдых отходов 433 . В свою очередь, согласно материалам Государственного доклада «О состоянии окружающей среды в 2010 году» значительная часть производственных отходов образуется на предприятиях нефтегазового комплекса при бурении скважин, транспортировке и хранении нефти, из них доля отходов бурения составляет 53,5%, доля нефтешламов 6,5%434.

Правовое регулирование обращения с отходами производства и

потребления при пользовании недрами осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации «О недрах», анализ положений которого позволяет выделить два дифференцированных правовых режима обращения

433 Федеральная целевая программа «Отходы», утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. № 1098 // СЗ РФ. 1996. № 39. Ст. 4565.

434См.: Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].− Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 15.10.2013).

с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств – в случае захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, а также использования отходов производства, образовавшихся в результате деятельности, связанной с пользованием недрами.

Основанием возникновения права пользования участками недр в целях захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, согласно пункту 1 статьи 10.1 Закона Российской Федерации «О недрах», является решение Правительства Российской Федерации, принимаемое на основании поступивших заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2004 г. № 827435, «несмотря на то, что статья 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды» запрещает сброс радиоактивных отходов в недра»436.

Согласно части 6 статьи 9 Закона Российской Федерации «О недрах»

пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов.

435СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. II). Ст. 5495.

436 См.: Крассов О.И. Правовое обеспечение экологической безопасности в сфере энергетики // Материалы круглого стола «Правовое обеспечение экологической безопасности в субъектах Российской

Требования к субъектам хозяйственной деятельности, установленные данной статьей, корреспондируются с положениями части 4 статьи 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» 437 , согласно которому лицензированию подлежат виды деятельности в области использования атомной энергии − обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ, обращении с радиоактивными отходами при их хранении, переработке, транспортировании и захоронении.

Порядок и административные процедуры лицензирования деятельности в области использования атомной энергии определяются постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1997 г. № 865 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» 438 , Административным регламентом исполнения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по лицензированию деятельности в области использования атомной энергии, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 16 октября 2008 г. № 262439, а также приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 8 февраля 2005 г. № 82 «Об оформлении лицензий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на виды деятельности в области использования атомной энергии»440.

При принятии решения о выдаче разрешения (лицензии) на право

ведения работ в области использования атомной энергии проводится

437СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552.

438СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3528.

439 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 8.

440 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

экспертиза безопасности (экспертиза обоснования безопасности) объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии, предметом которой является анализ соответствия документов, представленных заявителем для получения лицензии и обосновывающих безопасность объектов использования атомной энергии и (или) видов деятельности в области использования атомной энергии, и (или) фактического состояния объекта использования атомной энергии законодательству Российской Федерации, нормам и правилам в области использования атомной энергии, современному уровню развития науки, техники и производства. Помимо этого, на данную сферу распространяются положения Федерального закона от 11 июля 2011 г.

№ 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Порядок использования иных отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, не относящихся к категории радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов, регламентируется, помимо Закона Российской Федерации «О недрах», Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в части необходимости лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I−IV класса опасности в соответствии с требованиями Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также Федеральным законом «Об охране окружающей среды» в части соблюдения иных экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека.

Обобщив их, применительно к цели настоящего исследования следует выделить такие эколого-правовые требования, как запрет сброса отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в

недра и на почву, размещения опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека, а также захоронения отходов в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ (п. 2 ст. 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», п. 5 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

В свою очередь, законодательство о недрах регламентирует только порядок использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств посредством утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства в соответствии с требованиями, установленными постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2001 г.

№ 899 «Об утверждении Правил отнесения запасов полезных ископаемых к некондиционным запасам и утверждения нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства»441, а также Административным регламентом предоставления Федеральным агентством по недропользованию государственных услуг по отнесению запасов полезных ископаемых к кондиционным или некондиционным запасам, а также определению нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и

441СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. II). Ст. 5188.

перерабатывающего производства, по результатам технико-экономического обоснования постоянных разведочных или эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 29 июня 2012 г.

№ 193442.

В целом к эколого-правовым мерам обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в Законе Российской Федерации «О недрах» следует выделить требования по рациональному использованию и охране недр, которые фактически дублируют вышеназванные положения Федерального закона «Об охране окружающей среды» и Федерального закона «Об отходах производства и потребления», в частности, по предотвращению загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при захоронении вредных веществ и отходов производства (п. 8 ст. 23), предотвращению размещения отходов производства и потребления на водосборных площадях подземных водных объектов и в местах залегания подземных вод, которые используются для целей питьевого и хозяйственно- бытового водоснабжения или промышленного водоснабжения, либо резервирование которых осуществлено в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (п. 11 ст. 23), а также требование наиболее полного использования продуктов и отходов переработки (шламов, пылей, сточных вод и других), складирования, учета и сохранения временно не используемых продуктов и отходов производства, содержащих полезные компоненты при первичной переработке получаемого из недр минерального сырья (п. 3 ст. 23.3).

Действующие подзаконные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок обеспечения безопасности при проведении работ по добыче полезных ископаемых, в том числе Правила охраны недр,

утвержденные постановлением Федерального горного промышленного надзора от 6 июня 2003 г. № 71, Инструкция по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденная Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 28 декабря 1993 г.443, и ряд иных документов также не содержат каких-либо специальных требований по обращению с отходами горнодобывающих и связанных с ними перерабатывающих производств, а также требования к объектам размещения отходов (шламовым амбарам, шламохранилищам), в частности, отсутствуют эколого-правовые ограничения или запреты на строительство шламовых амбаров при строительстве скважин, не установлены требования к технологиям и порядку

ликвидации шламохранилищ и т.д.

Отдельные требования к обустройству шламовых амбаров и шламохранилищ содержатся в ряде инструктивно-методических актов, регулирующих проектирование и строительство скважин, в том числе в Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ на суше (РД 39-133-94), утвержденной Комитетом Российской Федерации по геологии и использованию недр 28 декабря 1993; Инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на суше на месторождениях углеводородов поликомпонентного состава, в том числе сероводородсодержащих (РД 51-1-96), утвержденной Министерством топлива и энергетики Российской Федерации 25 января 1996 г., Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 10 августа 1996 г. 444 ; а также во Временной инструкции по охране окружающей среды при строительстве скважин на нефть и газ (РД 39-0148052-518-86), утвержденной Министерством нефтяной

443 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «Консультант Плюс. Эксперт-приложение».

444 М., РАО «Газпром», 1998.

промышленности СССР 24 февраля 1986 г. 445 , вместе с тем данные документы носят по большей части рекомендательный характер по причине отсутствия их официального опубликования.

Таким образом, проведенный анализ законодательства о недрах, а также законодательства в области обращения с отходами производства и потребления позволяет сделать вывод об отсутствии адекватного комплексного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также при обустройстве и ликвидации шламовых амбаров и шламохранилищ при размещении отходов бурения.

В юридической литературе предлагались различные варианты решения проблем обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств посредством внесения изменений в действующие нормативные правовые акты446, вместе с тем концептуальная направленность данных изменений до сих пор остается предметом дискуссии.

Ключевым в рассматриваемом случае является вопрос, должно ли законодательство о недрах устанавливать эколого-правовые требования обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

445 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Версия Проф.».

446 См.: Комиссаренко В.С. Проблемы правовой охраны окружающей среды при освоении месторождений нефти и газа// Энергетическое право. 2005. № 2. С. 33−37; Ястребкова О.А.

Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды от загрязнения отходами

горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Дис. ... канд. юрид. наук. Уфа, 2000.

− 32 с.; Она же. Право и охрана окружающей среды в горной промышленности // Пути и методы вывода региона из кризиса. Сборник статей. Ч. I. Екатеринбург. 1996. С. 160−165; Она же. О нормативно-правовых актах, действующих в сфере обращения с отходами производства и потребления // Горный журнал. 1997.

№ 11−12. С. 258−259; Трофимец С.С. Правовое регулирование обращения с отходами производства и потребления. Дис. ... канд. юрид. наук Уфа, 2006 − 30с.; Он же. Проблемы контроля в сфере обращения с твердыми отходами // «Черные дыры» в Российском законодательстве. 2006. № 4. С. 509−511; Дудиков М.В. Правовые аспекты предоставления лицензий на пользование участками недр, имеющими сложную структуру // Экологическое право. 2007. № 2. С. 27.

С одной стороны, очевидно, что в действующих нормативных правовых актах законодательства о недрах и законодательства об отходах производства и потребления не учтена эколого-правовая специфика обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также не установлены экологические требования к объектам размещения таких отходов, с другой стороны, сфера нормативного регулирования Закона Российской Федерации «О недрах» ограничивается только правовой регламентацией захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

В свою очередь, порядок обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также требования к объектам размещения таких отходов в предмет регулирования данного Закона не входят, поскольку в данном случае какого-либо использования недр не предполагается, вследствие чего по смыслу законодательства о недрах требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств должны устанавливаться в законодательстве об отходах производства и потребления и конкретизироваться в подзаконных нормативных правовых актах.

Такой вид пользования недрами, как разведка и добыча полезных ископаемых, в том числе использование отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (п. 3 ст. 6 Закона Российской Федерации «О недрах»), к рассматриваемым отношениям применим быть не может, поскольку согласно статье 1 Федерального закона

«Об отходах производства и потребления» под использованием отходов понимается применение отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии.

Как показал проведенный анализ, в законодательстве о недрах термин

«использование отходов» имеет свою специфику и применяется в основном лишь в части установления нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вмещающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодобывающего и перерабатывающего производства, в целях наиболее полного их использования и вовлечения в отработку запасов полезных ископаемых пониженного качества, в дальнейшем данные отходы фактически невозможно использовать для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии. В свою очередь, иные виды деятельности, связанные с обращением с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, полностью охватываются сферой действия федерального законодательства в области обращения с отходами производства и потребления.

Таким образом, в Законе Российской Федерации «О недрах» возможно закрепить только общие эколого-правовые запреты и ограничения, предъявляемые к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в контексте обеспечения рационального использования и охраны недр, тогда как непосредственно требования к сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также специальные требования к проектированию, строительству, реконструкции и ликвидации объектов размещения таких отходов (шламовых амбаров, шламохранилищ и т.д.) закрепить в специальном разделе Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и детализировать в подзаконных актах.

Проблема обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств также напрямую связана с

необходимостью совершенствования земельного законодательства в части решения проблем предотвращения загрязнения, захламления земель промышленными отходами, а также химическими веществами в результате хозяйственной деятельности предприятий горнодобывающей промышленности.

Анализируя действующее законодательство в области охраны земель, необходимо отметить, что отдельные требования в области охраны земель при пользовании недрами содержатся в Земельном кодексе Российской Федерации, а также в ряде подзаконных нормативных правовых актов, однако данные требования также являются по большей части формальными и неконкретизированными применительно к специфике пользования недрами.

Так, согласно части 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ, содержащей перечень обязательных мероприятий, которые обязаны проводить собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, применительно к сфере пользования недрами следует отнести мероприятия по сохранению почв и их плодородия, защите земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель, ликвидации последствий загрязнения и захламления земель, рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот, а также сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В свою очередь, специальные требования к пользователям недр в Земельном кодексе Российской Федерации установлены в пункте 4 статьи 13, в соответствии с которым при проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для

улучшения малопродуктивных земель, а также в пункте 4 статьи 88 Кодекса, согласно которому организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода, утверждения проекта рекультивации земель, восстановления ранее отработанных земель, а особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья предоставляются после отработки других сельскохозяйственных угодий, расположенных в границах горного отвода.

Таким образом, с учетом положений статьи 13, а также части 4 статьи

88 Земельного кодекса Российской Федерации, следует сделать вывод, согласно которому основной формой защиты земель, используемых для целей недропользования, является подготовка и утверждение проекта рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных земель.

Как отмечал О.И. Крассов, «рекультивация традиционно рассматривается как один из важнейших способов охраны и восстановления качества земель. В законодательстве урегулированы порядок и условия проведения работ по рекультивации земель, нарушенных в результате различных видов деятельности»447 , в том числе и в процессе пользования недрами.

Базовым нормативным правовым актом, устанавливающим требования по рекультивации земель, являются Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные совместным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству

№ 67 от 22 декабря 1995 г.448 , которым установлены этапы рекультивации

(технический и биологический), определены земли, подлежащие

447 Крассов О.И. Совершенствование правового регулирования рекультивации земель // Экологическое право.

− М.: Юрист, 2012. № 6. С. 2.

448 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1996. № 4.

рекультивации (в которых, среди прочих, указаны земли, нарушенные при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа), установлены требования к комплексу выполняемых работ, состав затрат, включаемых в расходы на рекультивацию, порядок выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова, требования к учету нарушенных земель, контроль за рекультивацией земель и ответственность за невыполнение обязанностей по рекультивации, а также порядок приемки и передачи рекультивированных земель.

Анализируя содержание Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, необходимо отметить, что, несмотря на детальную регламентацию порядка проведения рекультивации нарушенных земель, требования к структуре и содержанию проекта рекультивации земель не установлены.

В пункте 6 Основных положений о рекультивации земель указывается лишь, что разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

Отдельные требования к структуре и содержанию проектов рекультивации земель содержатся в большом количестве нормативных правовых и инструктивно-методических актах, к основным из которых следует отнести:

· ГОСТ 17.4.1.02-83. Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения449.

· ГОСТ Р 17.0.0.06-2000. Охрана природы. Экологический паспорт природопользователя. Основные положения. Типовые формы450.

· ГОСТ 17.5.3.04-83 (СТ СЭВ 5302-85). Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель451.

· ГОСТ 17.5.1.03-86. Охрана природы. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель452.

· ГОСТ 17.5.1.02-85. Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации453.

· ГОСТ 17.5.3.06-85. Охрана природы. Земли. Требования к определению снятия плодородного слоя почвы при производстве земляных работ454.

· ГОСТ 17.5.1.01-83. Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения455;

· ГОСТ 17.5.3.05.84. Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землевладению (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 27 марта 1984 г. № 1020)456;

· ОСТ 39-139-81. Нефтепровод магистральный. Капитальный ремонт подземных нефтепроводов. Порядок рекультивации земель (введен в действие приказом Министерства нефтяной промышленности от 22 января 1982 г. № 42)457 и др.

450 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

451 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

452 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

453 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой

системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

454 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

455 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

456 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным справочной правовой

системы «КонсультантПлюс. Эксперт-приложение».

Вместе с тем единого комплексного нормативного правового акта, регламентирующего порядок разработки и утверждения проекта рекультивации земельных участков, а также устанавливающего требования к его структуре и содержанию, до настоящего времени не принято.

Несмотря на наличие большого количества приведенных выше нормативно-правовых и инструктивно-методических актов, устанавливающих отдельные требования к структуре, содержанию, а также порядку разработки проекта рекультивации, следует констатировать, что выполнение пользователями недр данных требований в настоящее время существенно затруднено по причине того, что данные акты принимались в разное время различными федеральными органами государственной власти и часть из них существенно устарела и не отвечает современным условиям (в том числе это относится и к Основным положениям о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г.), вследствие чего требования, закрепленные в них, носят для пользователей недр по большей части рекомендательный характер.

Весьма дискуссионным и нормативно неурегулированным также остается вопрос о том, включается ли проект рекультивации земель в состав проектной документации на разработку месторождения полезных ископаемых, или проект рекультивации земель является самостоятельным документом, разрабатываемым пользователем недр и утверждаемым отдельно от проектной документации.

В соответствии с действующим законодательством применительно к сфере пользования недрами разделы документации, касающиеся рекультивации земель, включаются как в проектную документацию объектов капитального строительства в соответствии с градостроительным

законодательством, так и в проектную документацию на разработку месторождений полезных ископаемых и иную проектную документацию на выполнение работ, связанных с пользованием недрами.

Так, согласно пункту 25 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г.

№ 87, Раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» проектной документации объектов капитального строительства должен содержать, помимо прочих, мероприятия по охране и рациональному использованию земельных ресурсов и почвенного покрова, в том числе мероприятия по рекультивации нарушенных или загрязненных земельных участков и почвенного покрова.

В свою очередь, в соответствии с подпунктом 10 статьи 12 Закона Российской Федерации «О недрах» одним из существенных условий лицензии на пользование недрами является включение в лицензию положения о порядке и сроках подготовки проектов рекультивации земель.

Согласно пункту «г» пункта 12 Положения о подготовке, согласовании и утверждении проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, утвержденному постановлением Правительства от 3 марта 2010 г. № 118, в проектную документацию включается информация, в том числе о сроках и условиях рекультивации земель.

Аналогичные нормы закреплены в нормативных правовых актах Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, устанавливающих требования к структуре и оформлению проектной документации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами, кроме того, по исследуемому вопросу необходимо также выделить пункт 20 Правил охраны недр, утвержденных приказом Федерального горного и

промышленного надзора Российской Федерации (Госгортехнадзора) от 6 июня 2003 г. № 71, согласно которому проектная документация включает обоснования и технические решения, в том числе и по рекультивации земельных участков, нарушенных при пользовании недрами, снижению отчуждения земельных площадей под горные разработки, сохранению плодородного и потенциально плодородного слоя почвы.

Таким образом, анализ приведенных выше нормативных правовых актов позволил сделать вывод, согласно которому в состав проектной документации применительно к рекультивации земель включается только информация о сроках и условиях рекультивации земель, а не сам проект рекультивации земель.

Необходимо также отметить, что порядок утверждения проекта рекультивации земель законодательством не определен, равно как и не определены уполномоченные органы уровней власти, осуществляющих согласование и утверждение указанных проектов.

Так, согласно пункту шестому Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденным приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации № 525 и Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству № 67 от 22 декабря 1995 г., условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

В свою очередь, в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» процедуру государственной экологической экспертизы обязаны проходить только организации, хозяйственная деятельность которых соответствует объектам, указанным в статьях 11, 12 Закона, вместе с тем проекты рекультивации земель к объектам государственной экологической экспертизы в настоящее время не относятся.

До вступления в силу изменений, внесенных Федеральным законом от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ были отнесены законодательством к объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня, однако принятые изменения фактически нивелировали значение государственной экологической экспертизы при реализации объектов хозяйственной и иной деятельности, заменив обязательную экологическую экспертизу на процедуру экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз, которые как показал приведенный анализ, вопросы рекультивации загрязненных земель регламентируют лишь частично.

Определенные проблемы также возникают на практике при применении норм законодательства, регламентирующего порядок исчисления размера вреда, причиненного земельным ресурсам при пользовании недрами в результате размещения отходов горнодобывающего и связанного с ним перерабатывающих производств.

Несмотря на то, что отдельные требования к порядку возмещения вреда установлены рядом специальных инструктивно-методических документов, в

частности, Порядком определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации 18 ноября 1993 г., Методикой определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденной Минтопэнерго России от 1 ноября 1995 г., Методикой определения размеров ущерба от деградации почв и земель, утвержденной Письмом Роскомзема от 29 июля 1994 г. № 3-14- 2/1139, применение названных документов сопряжено с рядом трудностей, поскольку данные нормативные правовые акты существенно устарели и, соответственно, могут применяться лишь в части, не противоречащей действующему законодательству, кроме того, не были официально опубликованы, вследствие чего носят исключительно рекомендательный характер.

К отношениям, связанным с исчислением размера вреда, причиненного земельным ресурсам при пользовании недрами, применимы положения Методики исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г.

№ 238, однако какой-либо специфики исчисления размера вреда, причиненного почвам в результате деятельности, связанной с пользованием недрами, в том числе при размещении отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, в методике не содержится.

Таким образом, проведенный анализ позволил установить, что действующее экологическое законодательство не обеспечивает комплексного регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при размещении отходов бурения, а также при обустройстве и ликвидации шламовых амбаров и требует совершенствования по следующим направлениям:

−разграничение сферы правового регулирования законодательства о недрах и законодательства в области обращения с отходами производства и потребления посредством ограничения сферы действия законодательства о недрах регламентацией порядка захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, порядка использования отходов производства, образовавшихся в результате деятельности, связанной с пользованием недрами в целях наиболее полного их использования и вовлечения в отработку запасов полезных ископаемых пониженного качества,а также установления общих эколого-правовых запретов и ограничений, предъявляемых к пользователям недр на этапе ведения работ, связанных с пользованием недрами в контексте обеспечения рационального использования и охраны недр;

−закрепление специальных эколого-правовых требований в области обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств в специальной главе Федерального закона

«Об отходах производства и потребления», а также в ряде иных подзаконных нормативных правовых актов;

−закрепление порядка разработки и утверждения проектов рекультивации земель, а также требований к его структуре и содержанию. Помимо этого, потребуется разработка и утверждение отдельных нормативно-правовых актов, устанавливающих требования к составу и порядку проведения работ по рекультивации земель в зависимости от вида загрязнения (например, рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок; рекультивации земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительство, эксплуатация промышленных объектов, устройство объектов размещения отходов горнодобывающих производств, и т.д.);

−восстановление системы государственной экологической экспертизы, в объемах, действовавших до принятия Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в том числе в части обязательности проведения государственной экологической экспертизы в отношении проектов рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.

При совершенствовании законодательства в области безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также по охране земель, нарушенных в результате пользования недрами, также необходимо учитывать положительный зарубежный опыт.

Например, в Норвегии согласно Временному постановлению о мусоре и загрязнении, обусловленных нефтяной деятельностью на норвежском континентальном шельфе 1979 г. (Temporary Order of debrisand pollution caused by petroleum activities on the Norwegian continental shelf)458, владелец лицензии должен ежегодно представлять органу по контролю за загрязнением план утилизации использованных буровых растворов и нефтесодержащих шламов, а также представлять отчет с указанием количества слитого бурового раствора и шлама.

Помимо этого, в постановлении детально регламентируются требования к транспортировке отходов горнодобывающих производств посредством маркировки контейнеров, ведения учета, обязанности сообщать о потерях и т.д., устанавливается порядок осуществления систематических наблюдений за образованием отходов, проведения контрольных проверок уполномоченным органом, а также определяются возможные санкции за нарушение установленных требований.

458Режим доступа: http://www.npd.no/en/Regulations/Regulations/ (дата обращения 25.10.2013).

Отметим также положительный опыт зарубежных государств по обеспечению рекультивации земель, нарушенных в результате деятельности, связанной с пользованием недрами459.

Например, «в США нормативное правовое регулирование в данной сфере осуществляется по двум ключевым направлениям: посредством регламентации в законодательстве порядка проведения рекультивации земель, нарушенных в результате горных разработок, а также посредством правовой регламентации порядка учета и восстановления земель, нарушенных в результате иных видов хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами (строительства, функционирования промышленных объектов, устройства свалок, шламовых амбаров и прочее).

Непосредственно порядок проведения рекультивации земель установлен Законом «О контроле за добычей минеральных ресурсов открытым способом и рекультивации земель» 1977 г. (Surface Mining Control and Reclamation Act of 1977)460 предусматривающим:

−ограничение или прекращение разработки минеральных ресурсов открытым способом в случаях невозможности проведения рекультивации;

−требование о начале проведения рекультивационных работ одновременно с работами по добыче минеральных ресурсов;

−порядок проведения рекультивационных работ в отношении загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель.

Реализация программы восстановления заброшенных и нерекультивированных земель, на которых ранее велись горные разработки, возложена законом на специальный государственный орган − Бюро

459 При анализе зарубежного опыта правового регулирования рекультивации земель, нарушенных в результате деятельности, связанной с пользованием недрами, использованы материалы, содержащиеся в статьях Вылегжаниной Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 141−148, Крассова О.И. Горное право США // Государство и право. − М.: Наука, 1994. № 12. С. 109−115.

рекультивации (Office of Surface Mining Reclamation and Enforcement) 461 , осуществляющий функции по ведению банка данных по горным разработкам и по проведенным рекультивационным работам.

Другим важным направлением правового обеспечения восстановления земель, нарушенных в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, является создание специального Фонда рекультивации земель (Abandoned Mine Land (AML) fund), формирующегося посредством учета заброшенных или захламленных земель, образовавшихся в результате проведения работ, связанных с пользованием недрами. Аккумулирование денежных средств Фонда осуществляется посредством взимания фиксированных платежей с промышленных предприятий и пользователей рекультивированных земель, добровольных взносов и пожертвований, а также платежей по процентам за использование средств

Фонда462».

Помимо этого, Закон «Об аренде земель для добычи полезных ископаемых» 1920 г. (Mineral Leasing Act of 1920)463 предусматривает «право выдачи разрешений на геологоразведку или заключения договора аренды только с согласия агентства, в ведении которого находятся соответствующие земли, и на условиях, которые агентство может потребовать. В целях защиты природных ресурсов устанавливаются дополнительные условия к разрешению или договору аренды. Эти условия обычно касаются обеспечения защиты окружающей среды: сохранности поверхностного почвенного покрова, лесов, дикой фауны, растительности, а также исторических и археологических объектов. Содержание условий может быть связано со специфическими требованиями, обусловленными особыми целями соответствующих категорий земель. В частности, на арендатора

461 Режим доступа: http://www.osmre.gov/; http://recovery.doi.gov/press/bureaus/bureau-of-reclamation/ (дата обращения 25.10.2013).

462 См.: Вылегжанина Е.Е. Восстановление нарушенных земель: мировой правовой опыт // Журнал российского права, 2002. № 6. С. 141−142

зарезервированного федерального права на полезные ископаемые может быть возложена обязанность не допускать вредного воздействия на окружающую среду, включая требования рекультивации нарушенных земель, если поверхность земли находится в частной собственности»464.

В целом правовой механизм безопасного обращения с отходами

горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также восстановления нарушенных в связи с пользованием недрами земель в зарубежных государствах реализуется, как правило, посредством:

−установления специальных требований по обращению с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (предоставление отчетности, контроль за образованием, использованием и размещением, установление требований к транспортировке, хранению и т.д.);

−разработки критериев оценки состояния земель, загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель при пользовании недрами, порядка и процедуры их обследования;

−учета состояния загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель, ведения государственного реестра, предусматривающего категории загрязненности земель в зависимости от применяемых критериев оценки состояния земель;

−учета проведенных рекультивационных и иных восстановительных работ, планирования последующего восстановления и использования загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель с учетом мнения заинтересованной общественности;

−проведения работ по выявлению загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель посредством функционирования развитой системы государственного мониторинга, использования контрольно-надзорных функций и т.д.;

464 См.: Крассов О.И. Горное право США // Государство и право. − М.: Наука, 1994. № 12. С. 113.

−создания специализированных фондов рекультивации загрязненных, захламленных и иных нарушенных земель;

−применения мер юридической ответственности к пользователям недр за невыполнение требований по обязательному проведению рекультивационных и иных восстановительных работ;

−установления требований по возмещению вреда, причиненного землям и иным природным ресурсам в результате деятельности, связанной с пользованием недрами.

<< | >>
Источник: Агафонов Вячеслав Борисович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2014. 2014

Еще по теме § 4. Обеспечение охраны окружающей среды и экологической безопасности при обращении с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств:

  1. § 4. Тенденции и перспективы совершенствования правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами
  2. § 1. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами
  3. § 1. Роль права в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
  4. § 3. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами
  5. § 2. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами на региональном и местном уровне
  6. ГЛАВА 4. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
  7. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
  8. ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
  9. ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ
  10. § 1. Состояние и проблемы правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами в законодательстве Российской Федерации
  11. § 2. Понятийный аппарат охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности и его значение в сфере недропользования
  12. § 3. Юридическая ответственность пользователей недр как правовая мера охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
  13. Агафонов Вячеслав Борисович. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПОЛЬЗОВАНИИ НЕДРАМИ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА. Диссертация на соискание ученой степени доктора юридических наук. Москва - 2014, 2014
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Исполнительное производство - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Политология - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника -