§ 1. Понятие резервирования и изъятия земельных участков

В п. 1 ст. 9 Конституции РФ закреплено: «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». Отнесение указанной статьи в раздел «Основы конституционного строя» подчеркивает принципиальное значение, отводимое проблемам собственности на эти ресурсы и объекты в ряду других конституционных положений. С правовой точки зрения чрезвычайно важной особенностью этих объектов признается их рациональное использование в соответствии со строгим установленным режимом.

Значительную роль в организации использования природных ресурсов и объектов играет их индивидуализация в виде участков земель, водных объектов, участков лесного фонда, участков недр, признание их недвижимыми вещами, имуществом, а для некоторых из них признание оборотоспо- собными объектами в рамках гражданско-правовых отношений1.

Положения ст. 9 Конституции РФ послужили основой для провозглашения перечисленных участков природных ресурсов в ч. 3 ст. 129 ГК РФ оборотоспособными объектами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Это положение важно, поскольку имеют место высказывания в пользу распространения частной собственности на все объекты природы, и не менее активные возражения против распространения частной собственности на земельные участки, обособленные водные объекты2.

С выходом в свет Земельного, Водного и Лесного кодексов, Закона РФ «О недрах», в процессе обсуждения новых проектов природоресурсных законов, становится очевидным, что уровень законодательной регламентации отдельных природных объектов был и должен оставаться различным. А это не позволяет устанавливать одинаковые режимы собственности к различным природным объектам, поскольку содержание права собственности в отношении этих объектов, круг субъектов, обладающих правом собственности на те или иные природные объекты различны.

С этих позиций установление ГК РФ весьма широких прав собственников земли в использовании по своему усмотрению всего, что находится над и под поверхностью этого участка (п. 3 ст. 261), при отсутствии развитого законодательства, явно преждевременно. Это отражает скорее стремление к утверждению абсолютного права собственности, а не к господствующей сейчас тенденции значительного ограничения прав земельного собственника в общественных интересах3.

Таким образом, справедливо говорить о различных путях развития законодательства о праве собственности на природные объекты и о значительной протяженности процесса перехода к многообразным режимам собственности на природные объекты в рамках принятой политики разгосударствления и демонополизации собственности на природные объекты. Большая часть таких объектов находится в государственной собственности. Та же их часть, которая используется в виде индивидуализированных и приватизированных или приобретенных в частную собственность иными способами участков земли может находиться в частной собственности.

Из всех природных ресурсов п. 1 ст. 36 Конституции РФ закрепляет право граждан и юридических лиц иметь в частной собственности только земельные участки и обособленные водные объекты. Закрепленное в ст. 9 Конституции РФ положение о формах собственности на природные объекты устанавливает право собственности граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иные формы собственности на землю.

В соответствии с общими положениями гражданского права (ст. 209 ГКРФ) собственнику земельного участка принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом. Это право может осуществляться индивидуально либо совместно с другими сособственниками на правах общей долевой либо совместной собственности. Следует учитывать, что эти правомочия обязывают собственника использовать земельный участок в соответствии с целевым назначением и разрешенным пользованием, учитывать другие ограничения, которые обременяют право собственности на земельный участок в публичных или частных интересах.

ГКРФ установил возможность оборота земли и других природных ресурсов (ч. 3 ст. 129). Вместе с тем ГК РФ не решил: как и какие природные ресурсы попадают в гражданский оборот, какие ресурсы находятся вне такого оборота, не уточнил пределы государственной собственности на них и порядок ее разграничения, относя их решение к специальным приро- доресурсным актам. Данная позиция законодателя вызывает справедливую критику большинства ученых, отмечающих различия принципов гражданского и природоресурсного правового регулирования, необходимость главенства гражданского права в регулировании отношений владения и пользования земельными участками4.

В этих условиях законодательство об установлении правового режима земельных участков и порядка их предоставления в целях использования преимущественно применяет методы регулирования из области административно-правовых отношений. В большинстве случаев здесь действует система лицензирования и иные формы разрешения на использование, хотя уже сейчас они стали дополняться договорными отношениями в области регулирования порядка использования.

По нашему мнению1, следует разграничить сферы применения гражданского и земельного права применительно к использованию земельных участков. Предметом регулирования гражданского права должны быть основания возникновения и прекращения вещных прав на земельные участки, пределы их осуществления, сделки с земельными участками. В сфере регулирования земельного права следует оставить использование земельных участков, как это и предусмотрено ч. 1 ст. 3 ЗК РФ. Таким образом, будет обеспечена логическая связь двух отраслей права. В связи с изложенным, считаем необходимым закрепить в абз. 4 ч. 1 ст. 2 ГК РФ следующие положения: «Гражданское законодательство регулирует отношения, возникающие по поводу возникновения, изменения и прекращения права собственности и иных вещных прав на земельные участки, регулирует договорные и иные обязательства в отношении земельных участков, основанные на равенстве и имущественной независимости участников, за исключением отношений, являющихся предметом регулирования земельного законодательства». Кроме того, предлагается изложить п. 3 ст. 3 ЗК РФ в следующей редакции: «Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством», изъяв упоминание о «приоритете» норм природоресурсных законов «если иное не предусмотрено». Предлагаемые изменения прямо вытекают из равной юридической силы ГК и ЗК РФ. Любые несоответствия норм ГК и ЗК РФ в части регулирования отношений по поводу земельных участков ставят в тупик правоприменителя. Представляется, что «приоритет» норм земельного права перед гражданско-правовыми нормами, установленный в настоящее время ст. 3 ЗК РФ, является всего лишь, недостатком юридической техники. В действительности сфера применения гражданского и земельного права должна разграничиваться следующим образом: предметом гражданско-правового регулирования являются отношения собственности и другие, связанные с ними имущественные отношения, предметом земельно-правового регулирования являются отношения по охране земель как природного богатства, отношения «землепользования» и «землеустройства»5.

С точки зрения цивилистической науки, право собственности на земельный участок представляет собой совокупность правомочий лица владеть, пользоваться и распоряжаться землей свободно, в соответствии с законодательством, способами, не нарушающими прав третьих лиц и не наносящими вреда окружающей природной среде. Право собственности на землю не является неограниченным ни для кого из собственников. Законодательством установлено принципиальное положение о том, что мера сво- боды реализации права собственности определяется нормой закона, интересами иных лиц и требованиями охраны окружающей среды.

С позиции науки земельного права, содержание права собственности на земельный участок не зависит от его категории и вида6. В статьях 13, 40, 42-43 ЗК РФ отражено содержание правомочий собственника земельного участка. Вместе с тем, осуществление права собственности на земельный участок в черте поселения ограничивается рамками не только гражданского, земельного, но и градостроительного законодательства (требованиями градостроительных регламентов), экологических, санитар- но-технических и противопожарных норм, правил и нормативов.

Статья 36 Конституции РФ закрепляет право граждан и юридических лиц иметь в частной собственности земельные участки. Закрепленное в ст. 9 Конституции РФ положение устанавливает право собственности граждан, юридических лиц, государства, муниципальных органов и иные формы собственности на землю. В соответствии с общими положениями гражданского права (ст. 209 ГК РФ) собственнику земельного участка принадлежит право владения, пользования и распоряжения земельным участком как своим имуществом свободно, в соответствии с законодательством, способами, не нарушающими прав третьих лиц и не наносящими вреда окружающей природной среде. Право собственности на землю не является неограниченным ни для кого из собственников. Законодательством установлено принципиальное положение о том, что мера свободы реализации права собственности определяется нормой закона, интересами иных лиц и требованиями охраны окружающей среды.

Право собственности граждан (и юридических лиц) на земельные участки было установлено, а точнее, восстановлено российским законодательством в 1990 г. и закреплено ЗК РФ. Утверждение права собственности граждан на землю является ключевым моментом в современной земельной реформе. Начиная с 1990 г., собственность на землю граждан формировалась преимущественно за счет земель для ведения садоводства и огородничества, крестьянского хозяйства и иных видов предпринимательства.

ЗК РФ (ст. 15,40-43) также не дает определения права собственности на земельные участки, раскрывая содержание правомочий собственников земельных участков, которые вправе: -

использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации; -

возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; -

проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные закрытые водоемы в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями; -

осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Одновременно с правом собственности на земельные участки аналогичное субъективное право возникает (п. 2 ст. 15 ЗКРФ) на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, расположенные на земельном участке многолетние насаждения, за исключением случаев, установленных Лесным кодексом Российской Федерации.

Как видим, ЗК РФ конкретизирует закрепленные ст. 209 ГК РФ правомочия собственника применительно к такому особому объекту права собственности, как земельный участок. Вместе с тем, нельзя не отметить, что законодатель видит фактически два вида возможной реализации правомочия пользования земельным участком - строительство объектов недвижимости и добычу полезных ископаемых. Характерно, что ведение подсобного хозяйства прямо не предусматривается, хотя и не запрещается.

Земельное законодательство тесно увязывает, в отличие от ГКРФ, осуществление прав собственников земельных участков с исполнением обязанностей, закрепленных ст. 42 ЗК РФ, среди которых можно выделить обязанности использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Таким образом, осуществление права собственности на земельные участки ограничивается системой правовых ограничений, при этом ЗК РФ отсылает правоприменителя к подзаконным актам: регламентам, правилам и нормативам. Можно утверждать, что земельно-правовое регулирование отношений собственности на земельные участки в значительной степени является публично-правовым, что и свойственно земельному законодательству7. Именно поэтому представляется актуальным разграничение предметов регулирования в сфере отношений собственности на земельные участки между гражданским и земельным правом.

Следует признать, что специфика земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений в законодательстве отражена недостаточно. Необходимо отметить, что легальное определение понятия земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений отсутствует8.

В Земельном кодексе РФ (ст. 6) и Федеральном законе «О государственном земельном кадастре» (ст. 1) даются определения земельного участка, но не как объекта гражданско-правовых отношений, а как объекта земельных отношений. При этом не ясно, являются ли понятия земельного участка как объекта земельных отношений, объекта землеустройства или объекта государственного кадастрового учета идентичными понятию земельного участка в гражданско-правовом смысле. Как представляется, несмотря на их существенное совпадение, различия между ними все же существуют. Признание земельных участков объектами гражданских прав требует выявления таких их признаков и свойств, которые характерны для всех объектов гражданских прав, а также тех особенностей, которые отличают земельные участки от других объектов.

В отношении способности земельных участков быть объектами гражданского оборота п. 3 ст. 129 ГК РФ установлено, что земля и другие природные ресурсы) могут отчуждаться или переходить от одного лица» другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. В настоящее время вопросы, касающиеся оборотоспособности земельных участков решаются в соответствии со ст. 27 ЗК РФ, где определены земельные участки, изъятые из оборота, и земельные участки, ограниченные в обороте.

Многофункциональное значение земельных участков как объектов недвижимости заключается в том, что они одновременно являются частью территории государства или ее административно-территориальных единиц (политическая функция), природным ресурсом, пространственно- операционным базисом и средством производства в лесном и сельском хозяйстве (экономическая функция), местом обитания и условием жизни людей (социальная функция), компонентом окружающей природной среды (экологическая функция) и т. д. Вследствие этого, а также в связи с незаменимостью данного «товара» в отношении земельных участков устанавливаются различные ограничения, в том числе в сфере их гражданского оборота.

До недавнего времени в законодательстве Российской Федерации и юридической литературе9 земельный участок рассматривался как принадлежность главной вещи - строения, за которым в случае его отчуждения следовало право пользования земельным участком (ст. 273 ГК РФ, ст. 35 ЗК РФ и др.). В последние годы эта позиция подвергается критике. Как отмечается, в классическом обороте главной вещью всегда признается земельный участок, а принадлежностью - расположенные на нем объекты, включая здания, строения, сооружения. В связи с этим в последнее время некоторые юристы обращаются к зарубежному опыту регулирования соответствующих отношений, в частности к нормам Гражданского уложения Германии, в котором существует понятие о составных частях вещи, в том числе земельного участка или строения (§ 93-95), установлены различия между существенной составной частью, составной частью, временно присоединенной составной частью и принадлежностью, заключающиеся в прочности связей отдельных вещей и соответствующей правовой регламентации10.

При анализе действующего российского законодательства можно прийти к выводу, что земельные участки могут быть созданы (сформированы) как объекты недвижимости двумя способами: 1)

образование земельных участков из государственных и (или) муниципальных земель; 2)

формирование земельных участков в результате преобразований уже существующих земельных участков путем их выделения, разделения, слияния или перераспределения.

Представляется, что особенности земельного участка как объекта гражданско-правовых отношений, вида недвижимого имущества необходимо отразить в законодательстве. В частности, необходимо определить, что представляет собой земельный участок в; гражданско-правовом смысле. В качестве основы: можно предложить следующее гражданско- правовое определение земельного участка: «Земельный участок - это недвижимая вещь, представляющая собой часть земли с определенными и зафиксированными в установленном порядке пространственными характеристиками (границами, местоположением, площадью), иными физическими и юридическими характеристиками (целевым назначением), которая имеет индивидуальный кадастровый номер. Составными частями земельного участка как сложной недвижимой вещи могут быть почва, водные объекты, деревья и другие растения, а также иные прочно связанные с землей объекты природного и антропогенного происхождения».

В отличие от большинства объектов гражданских прав, земельные участки, сформированные в границах Российской Федерации, не могут удовлетворить ввиду своего ограниченного количества потребности всех участников гражданского оборота. Земельные ресурсы ограничены и востребованы, особенно в современный период активного реформирования экономики и социальной сферы. В связи с этим российское законодательство содержит нормы о возможности изъятия земельных участков у неэффек- тивных собственников или для публичных нужд. Так ст. 44 ЗК РФ установлено, что право собственности на земельный участок прекращается, в частности, в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном гражданским законодательством. Согласно ст. 284 ГК РФ, земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если иной срок не предусмотрен законом. Из приведенных норм следует и то, что лица, на которых они распространяются, могут какое-то время владеть земельным участком, не пользуясь им, но срок этот ограничен.

В этом принципиальное отличие владения землей от владения иным имуществом, в том числе недвижимым, пользование которым для собственника не обязательно. Точка зрения о неразрывности осуществления правомочий владения и целевого использования собственником земельного участка нашла свое отражение только в науке земельного права11. Представители гражданско-правовой науки, не отрицая, в принципе, необходимость целевого использования земельных участков, не смешивают осуществление собственниками земельных участков правомочий владения и пользования ими12. По нашему мнению, весь процесс развития правового регулирования земельных отношений, в том числе и отношений собственности на земельные участки, направлен на установление особого правового режима земель, как главного достояния нации.

Публичные интересы, а также задачи гармонизации интересов различных субъектов права собственности на земельные участки определяют необходимость установления ограничений хозяйственной деятельности, связанной с использованием земель. В связи с этим права на землю могут быть ограничены по основаниям, предусмотренным земельным законодательством. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки с целью обеспечения доступа на чужие земельные участки для обслуживания соответствующих объектов, рационального и эффективного использования земель, охраны окружающей природной среды, здоровья населения, памятников истории и культуры, а также обороны и безопасности страны.

В российском законодательстве, определяющем порядок пользования землей, имеется тенденция к установлению системы обязываний и запретов13. Данный подход в большей мере соответствует гарантиям права собственности, чем система дозволений в использовании земельного участка.

Так, согласно п. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: -

особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах; -

особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; -

условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение определенных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности; -

иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

Установление ограничения прав на землю основано на административно-правовом акте - решении соответствующего органа. Возможно установление ограничения по решению суда. Ограничение устанавливается бессрочно или на определенный срок. Ограничения прав на земельный участок, как правило, следуют юридической судьбе земельного участка и подлежат государственной регистрации. При установлении ограничений прав на землю допускается возмещение причиненных убытков (подп. 3 п. 1 ст. 57 ЗК). Ограничение прав по использованию земельного участка представляет собой неотъемлемый элемент правового режима того или иного земельного участка. Действующее законодательство предусматривает возможность ограничений прав на землю не только собственников земельных участков, но и лиц, использующих землю на иных титулах.

Понятие ограничения субъективного права имеет особое научное и практическое значение и является базовым для исследования ограничений в осуществлении права собственности на земельные участки. Как отмечал В.П. Камышанский14, «общие теоретические исследования ограничений права, выявление и анализ их существенных признаков и видов позволяет с большей глубиной, последовательностью и обоснованностью рассмотреть проблемы ограничений права собственности».

Общетеоретические основы ограничения субъективных прав достаточно полно изложены в работах современных ученых15; при этом большинство авторов связывают ограничения свобод субъекта в осуществлении гражданских прав и их отдельных правомочий с общественными интересами. Наличие дозволений и запретов в праве позволяет ему выполнять двуединую задачу: с одной стороны, определять границы свободы участников правоотношений, с другой, - «оснащать свободу человека действенными средствами и механизмами, позволяющими делать свободу человека реальностью»16. Задачей правового регулирования и является гармонизация отношений человека и общества, поскольку, объективно, интересы отдельного субъекта могут не совпадать с интересами общества или его политической организации - государства.

Все изложенное выше позволяет сделать вывод о том, что существенной чертой характеристики субъективного права собственности являются правовые ограничения, без которых право будет неполным17. Это связано, прежде всего, с тем, что ограничения являются составным элементом любого правового режима и право собственности не является ограничением. В этих условиях показатель ограничения можно рассматривать как внутреннюю характеристику определенного правомочия.

Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) в ряде своих постановлений пришел к выводу, что данный принцип может быть выведен из совокупности конституционно-правовых положений и включает в свое нормативное содержание конституционные гарантии обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества, стабильности отношений собственности, недопустимости произвольного лишения имущества либо несоразмерного ограничения права собственности.

Между тем «право частной собственности не является абсолютным и не принадлежит к таким правам, которые в соответствии со статьей 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не подлежат ограничению ни при каких условиях»18.

Следовательно, право частной собственности в своем конкретном содержании, включая определение оснований и порядка его возникновения, а также объем его охраны, регулируется законом и может быть им ограничено. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер могут определяться законодателем не произвольно, а в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Так, в Постановлении Конституционного Суда России от 31 мая 2005 г. № 6-П было отмечено, что «в рамках правового регулирования отношений собственности это право в силу Конституции Российской Федерации (п. «в» ст. 71; ч. 3 ст. 55) может быть ограничено законодателем в установленных ею целях, т.е. с учетом основных конституционных ценностей. Требование, вытекающее из взаимосвязанных положений ст. 7 (ч. 1), 8 (ч. 2) и 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и сво- бодами других лиц означает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы третьих лиц. Тем самым право собственности в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, предполагает не только возможность реализации собственником составляющих это право правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, но и несение бремени содержания принадлежащего ему имущества (статья 210 ГК Российской Федерации)»19.

Таким образом, в решениях КС РФ подчеркивается, что право частной собственности, не являясь абсолютным, может быть ограничено законом. «Однако при этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации»20.

Примером взвешенного подхода КС РФ к ограничению права собственности является его Определение от 10 марта 2005 г. № 97-0 . В п. 2 данного Определения было подчеркнуто, что «согласно статье 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом (часть 1), каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им (часть 2), никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (часть 3). По смыслу данной статьи во взаимосвязи со статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, право частной собственности не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такого рода ограничения могут выражаться, в частности, в наделении лиц, производящих дознание и предварительное следствие, полномочиями по применению - в целях обеспечения производства по делу - превентивных мер, включающих изъятие у обвиняемых или подозреваемых вещей и документов.

Как следует из сформулированной КС РФ правовой позиции, по смыслу статьи 55 (часть 3) во взаимосвязи со статьями 8, 17, 34 и 35 Конституции Российской Федерации, возможные ограничения федеральным законом права владения, пользования и распоряжения имуществом, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц».

В целях реализации конституционных гарантий обеспечения частным собственникам возможности свободного использования принадлежащего им имущества и стабильности отношений собственности недопустимо произвольное лишение имущества либо несоразмерное ограничение права собственности.

Государство не должно произвольно вмешиваться в деятельность участников гражданского оборота. При подходе к оценке обоснованности вмешательства государства в экономику следует определить наличие соответствующих оснований, вытекающих из закона. Отсутствие законных оснований в действиях государственных органов по ограничению прав участников гражданского оборота должно признаваться неправовым и подлежать отмене. Любое ограничение права собственности на земельный участок со стороны государства допустимо лишь с целью обеспечения прав гражданина, закрепленных в Конституции РФ и иных законах21.

Возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения земельными участками, а также свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т.е. не сужать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Практическое применение норм Конституции РФ может иметь своим результатом только ограничение содержания субъективного права собственности.

Сама же возможность ограничений, как и их характер, должна обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей, а именно - основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Фундаментальным, всеобщим, применимым к любому праву основанием для определения пределов его осуществления (и в этом смысле - ограничения) является принцип формального равенства, выражающий сущность права как особого социального явления. Равенство субъектов прав и свобод человека и гражданина прямо или косвенно продек- ларировано в целом ряде статей Конституции РФ. Содержательно же этот принцип раскрыт в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ, которая гласит, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Следовательно, основные права могут быть ограничены федеральным законом, сфера действия которого уже очерчена конституционными пределами осуществления прав, только в указанных целях и только соразмерно этим целям.

Любое правовое регулирование общественных отношений в качестве составной части включает в себя установление пределов действий субъектов данных отношений, связанных с необходимостью ограничений действий и поступков субъектов в соответствии с целями регулирования. Исходя из этого ограничения прав и свобод, определяемые и осуществляемые в соответствии с Конституцией РФ, не могут считаться нарушением прав и свобод граждан.

Вместе с тем, у законодателя отсутствует четкое понимание юридической природы «ограничения прав на землю». В этом легко убедиться, проанализировав ст. 56 ЗК РФ. С одной стороны, в ней говорится о том, что ограничения могут быть установлены по основаниям, определенным законодательством (п. 1), а с другой, - к числу ограничений отнесены условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка по согласованному в установленном порядке проекту либо содержания автомобильной дороги при предоставлении прав на земельный участок. Кроме того, по своей сути указанные условия никак не могут быть признаны ограничениями, поскольку они не ограничивают права на земельный участок.

Нет в законодательстве и четко определенной терминологии в отношении видов ограничений. Используемые термины, как правило, не соответствуют ни целям установления ограничений, ни их характеру. В одних случаях применяется понятие «зоны с особыми условиями использования земель», в других - «зоны с особыми условиями использования земельных участков», в третьих - «земельные участки с особыми условиями исполь- зования земель». Например, наряду с термином «округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности» используется термин «округа санитарной (горно-санитарной) охраны» и т.д.

Полная путаница в отношении рассматриваемого вопроса и в литературе. Так, у авторов книги «Ограничения (обременения) прав на использование земельных участков», опубликованной под грифом Государственного комитета РФ по земельной политике22 отсутствует ясное представление о понятии ограничений прав на землю. В работе смешиваются понятия ограничений и обременений, к числу ограничений авторы относят аренду, арест и др.; кроме того, утверждается, что ограничения могут быть установлены на основе землеустроительной и иной проектной документации и т.д.

В российском земельном законодательстве имеет место такая правовая категория как резервирование земельных участков. Потребность в резервировании земельных участков возникла в связи с приватизацией земли. Проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности, решения других задач возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимые для изъятия земельных участков. Резервирование земельного участка в правовом смысле представляет собой властное решение об ограничении правомочий собственника пользоваться и распоряжаться им.

Резервирование земель осуществляется для государственных или муниципальных нужд в целях создания условий для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, в целях создания новых и расшире- ния существующих земель особо охраняемых природных территорий, в целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также для других целей.

Так, государству, либо муниципалитету для осуществления какой-либо общеполезной деятельности нередко необходимо воспользоваться своим правом на резервирование того или иного земельного участка. По сути, резервирование в переводе с французского reserve или лат. reservo означает - сберегаю23. То есть - это, своего рода, государственный (муниципальный) запас земли на случай надобности; источник, из которого черпаются специально сохраняемые ресурсы в случае острой необходимости их использования.

Так статья 15 Закона Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»2 говорит, что резервирование земельных участков для государственных нужд Краснодарского края или муниципальных нужд может осуществляться на землях всех категорий независимо от формы собственности путем установления ограничений прав на земельные участки (части земельных участков), предназначенные для государственных или муниципальных нужд по основаниям, установленным законодательством Российской Федерации.

Решение о резервировании земельного участка (части земельного участка) должно содержать сведения о категории земель, местоположении (адресных ориентирах) и площади земельного участка, сроке и цели его резервирования. Ограничения хозяйственной деятельности на зарезервированных земельных участках сохраняются при переходе прав на такие земельные участки от одного лица к другому, переоформлении прав на эти земельные участки, а также при разделении или слиянии указанных земельных участков.

В случае резервирования ранее предоставленных земельных участков также указываются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитутов. К решению о резервировании земельных участков прилагаются проекты границ резервируемых земельных участков.

При резервировании земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и свободных от прав граждан и юридических лиц, указанные земельные участки могут быть предоставлены в аренду на срок, не превышающий срок резервирования, для целей, не связанных со строительством, в том числе для размещения временных объектов, в соответствии с категорией земель и разрешенным использованием земельных участков.

К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится долгосрочное резервирование земель под некоторые будущие государственные или местные нужды. Например, если на территории, предназначенной для создания водохранилища, заранее не будут введены ограничения на застройку, посадку деревьев, на устройство прудов, производство земельных улучшений и иные подобные работы, то потери при затоплении и при прокладке каналов окажутся больше.

Чтобы этого не произошло, на землепользователей накладываются ограничения в части развития и улучшения своих участков. Эти ограничения действуют как для частного сектора, так и для государственных организаций.

Резервирование территорий может происходить при планировании создания не только водохранилищ, но и крупных промышленных предприятий, коммунальных объектов, железных и шоссейных дорог, аэропортов, новых населенных пунктов, при проектировании развития открытой и подземной добычи полезных ископаемых. Резервирование может происходить в рамках, надлежаще утвержденных как отраслевых, так и территориальных (комплексных) планов.

Правовые последствия резервирования, в отличие от изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, не получили подробной проработки в действующем российском законодательстве.

Анализ содержания нормы, регулирующей резервирование земельных участков, позволяет сделать следующие выводы: -

изъятие земельного участка в резерв не прекращает прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов в отношении зарезервированных земельных участков; -

нормативный акт о включении в резерв земельных участков является юридическим фактом, порождающим возникновение определенных ограничений в осуществлении субъективных прав в отношении зарезервированных земельных участков; -

содержание ограничения прав на зарезервированный земельный участок для муниципальных нужд определяется градостроительной и землеустроительной документацией, документами планирования, развития и использования земель, утвержденными в установленном порядке; -

резервирование предполагает возникновения права на возмещение убытков, причиненных титульным владельцем, на период нахождения земельного участка в резерве до его отчуждения либо передачи прав на него третьим лицам (инвесторам).

Четкой процедуры объявления о резервировании земель, об изменениях в программе резервирования и об ее отмене в действующем законодательстве не предусмотрено. Это упущение закона неблагоприятно сказывается на интересах тех, кто терпит ограничения в использовании своих земель. К тому же закон не предусматривает компенсаций землепользователям, арендаторам, землевладельцам, собственникам за наложение на них ограничений, связанных с резервированием их земель.

Министерство экономического развития и торговли РФ подготовило проект закона о порядке резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд, который в настоящее время находится на рассмотрении Федерального Собрания. Кроме того, в земельном кодексе Российской Федерации предполагается ввести новую главу «Резервирование земельных участков». Главными решаемыми в ней вопросами должны стать сроки резервирования земель и последствия возможного «невыкупа».

В проекте федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ в части установления порядка резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд»24 четко обозначены задачи резервирования земельных участков (ст. 43.1.). Так: 1.

Резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется посредством введения ограничений на использование и (или) распоряжение зарезервированными земельными участками с целью создания необходимых условий реализации документов территориального планирования, в частности для развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры и создания особо охраняемых природных территорий. 2.

Резервирование земельных участков осуществляется на землях независимо от их принадлежности к той или иной категории, форм собственности и иных прав на земельные участки, за исключением земель, занятых особо охраняемыми природными территориями и объектами культурного наследия народов Российской Федерации, а также земель, изъятых из оборота. 3.

Резервирование земельных участков, находящихся в частной собственности, аренде, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, безвозмездном срочном пользовании, является ограничением прав на землю и допускается исключительно в связи с запла- нированным изъятием путем выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд.

Статья 43.2. законопроекта устанавливает компетенцию государственных и муниципальных органов в сфере резервирования земельных участков: «В зависимости от целей резервирования земельных участков решение о резервировании земельного участка принимается тем органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, в пределах полномочий которого находится утверждение соответствующих документов территориального планирования. Резервирование земельных участков для государственных нужд субъекта Российской Федерации допускается в случаях, если указанные земельные участки не зарезервированы для нужд Российской Федерации, а резервирование земельных участков для муниципальных нужд - в случаях, если земельные участки не зарезервированы для государственных нужд. Порядок и сроки подготовки решения о резервировании земельного участка определяются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления».25

Резервирование земельных участков следует рассматривать как предпосылку к изъятию земельных участков для муниципальных нужд. По своей юридической природе оно представляет собой юридический факт, обременение, вызывающее ограничения права собственности, пожизненного наследуемого владения, бессрочного пользования, аренды в отношении зарезервированного земельного участка. Это обременение предполагает наложение определенных ограничений в осуществлении права собственности и иных прав на зарезервированный земельный участок.

Следует отличать юридическую природу резервирования земельных участков от изъятия земельных участков. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд представляет собой одно из оснований прекращения права собственности и иных прав на земельный участок. Оно предполагает возмещение причиненных убытков в полном объеме (реальный ущерб и упущенная выгода), которое должно носить упреждающий характер. Изъятие земельного участка осуществляется помимо воли его собственника. Поэтому оно носит вынужденный, исключительный характер. Согласно п. 1 ст. 55 ЗК РФ «Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд» изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется только по основаниям, установленным ст. 49 ЗК РФ. Иные основания изъятия земельных участков не допускаются.

Земельным кодексом РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки (п. 3 ст. 83 ЗК РФ).

Следует иметь в виду, что принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ).

В советский период истории право государства на изъятие земельных участков у землепользователей вытекало из правомочий государства как собственника земли. Фактически происходило перераспределение земельных участков между землепользователями без перехода права собственности в интересах рационального использования земельных ресурсов.

Рыночные преобразования в земельных отношениях изменили сущность этого института. Его содержание в настоящее время более приближено к институту принудительного изъятия земельных участков из

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА

частной собственности в пользу государства, закрепленного практически во всех правовых системах. Сравнительно-правовой анализ российского законодательства, регулирующего эти отношения, с дореволюционным законодательством и правовым регулированием этого вопроса в других странах позволяет выделить в этих отношениях общее и особенное, что, в свою очередь, может послужить стимулом для дальнейшего совершенствования законодательства в этой области26.

Институт принудительного прекращения права собственности в пользу государства в гражданском законодательстве именуется как «выкуп»27 земельного участка для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ). В Земельном кодексе РФ это понятие сформулировано как «изъятие, в том числе выкуп» земельных участков для государственных и муниципальных нужд. Смысл последней формулировки можно расценивать как желание законодателя рассматривать случаи изъятия более широко, чем выкуп. Ю.К. Толстой по данному поводу считает: «...складывается впечатление, что может быть изъятие земельного участка без выкупа. Порядок изъятия земельных участков не предусматривает возможность прекращения права частного собственника без условия возмещения его стоимости. С другой стороны, различие в формулировках лишь подчеркивает соответственно гражданско-правовую или административную природу этого института. Несмотря на различия в определениях понятий «изъятие» и «выкуп», содержание их идентично»28.

Остается актуальным и выяснение правовой природы права государства на принудительное прекращение права частной собственности на земельные участки. В регулировании земельных отношений зарубежным правом наблюдается тенденция к постепенному отказу от абсолютного характера права частной собственности на землю. Вместо неограниченности этого права провозглашается его ограниченность «общественными интересами», «социальной функцией» земли в целом29.

В связи с этим имеются попытки пересмотреть систему входящих в состав права собственности правомочий, в частности, рассматривая право государства на принудительный выкуп земли как правомочие распоряже-

ния . Причинами возникновения теорий «разделенной» земельной собственности является отсутствие четкого разделения понятий «земля» как объекта права и «территория государства». Развитие положений данной теории могло привести к ликвидации двойственности позиции государства в отношении земли. Однако право территориального верховенства государства не следует связывать с правом государственной собственности на земельные участки.

При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. «Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом», - отмечает У. Маттеи , необходимость введения такого института является выражением политической воли государства. В качестве примера проявления этой воли в регулировании земельных отношений можно привести п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым запрещается возврат земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков, а также компенсация их стоимости.

При рассмотрении института принудительного изъятия земли в публичных целях нельзя обойтись без анализа различия между частноправовыми (гражданскими) и публично-правовыми отношениями. Как отмечает

В.А. Евстигнеев, сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную составляющую (социальную направленность), не позволяющую причислить их к сугубо рыночным. Сделка - это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы. Поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие ее общие черты позволяют считать ее квазисделкой

Д.Б. Горохов, характеризуя отношения по поводу изъятия (выкупа) земли, делает вывод, что эти отношения формально не считаются сделками, так как здесь нет «автономии воли» в смысле ст. 2 ГК РФ, но по существу это сделки (квазисделки).

Государство (в лице органов власти) при принудительном изъятии земельных участков распоряжается частными землями. В этом случае оно действует не в качестве собственника, а как публичная власть30.

В нашем государстве нормы об изъятии земельных участков содержатся в гражданском и земельном законодательстве (ст. 279 - 283 ГК РФ, ст. 49, 55 ЗК РФ), поэтому указанные отношения можно отнести как гражданско-правовым, так и публично-правовым.

Земельный участок может быть изъят только для государственных и муниципальных нужд. Таким образом, российское законодательство критерий общеполезности устанавливает как нужды государственные или муниципальные. В дореволюционном законодательстве поводом для изъятия земельного участка должен был быть общественный интерес в сооружении, для которого предназначен земельный участок. Общественный интерес означал пользу для более или менее обширной группы населения, но не обязательно для всех жителей государства, например для строительства больницы или церкви.31 Положительным фактом в процессе совершенствования правового регулирования отношений по изъятию земельных участков является принятие новой редакции п. 1 ст. 49 ЗК РФ, в котором установлен конкретный перечень объектов федерального, регионального и муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков. Перечень является исчерпывающим. Все случаи можно разделить на две группы. Первую составляют объекты, которые направлены на обеспечение безопасности государства, вторую - линейные объекты (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и др.). Тем не менее вопрос о критериях общеполезности при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд остается актуальным. Пока не были определены государственные нужды, государство могло без ограничений покушаться на частную собственность. Пример - массовое отселение из пятиэтажных домов в г. Москве и некоторых других городах.

Но отныне строительство жилья не подпадает под понятие «государственные (или муниципальные) нужды». Поэтому следует по-новому взглянуть на программы, связанные с реконструкцией ветхого жилого фонда. Теперь собственник вправе отказаться от принудительного выезда из жилища по этому основанию. И у государства нет рычагов его принудить. Хотя ранее такие дела успешно решались в судах. Теперь же собственник квартиры вправе заблокировать расселение, требуя не «предварительного и равноценного возмещения», как было раньше, а абсолютно любого эквивалента - по своему усмотрению. Исключение из это- го правила составляет аварийный фонд, где у государства возникает обязанность расселить людей из квартир, непригодных для проживания.32

Сегодня частная собственность на землю имеется в большинстве стран мира. Но надо отметить, что в полном смысле слова частная собственность на землю была присуща лишь феодализму и начальной стадии капитализма, когда частные собственники были наделены всей полнотой правомочий собственности: владения, пользования, распоряжения землей. Сейчас в зарубежном законодательстве происходит пересмотр концепции

Л

статуса земельного собственника . Пределы его юридической власти резко сократились. Земельные отношения все теснее связываются с задачей служения общественным интересам. Право частной собственности ныне реализуется во всем мире с растущим числом различных ограничений, которые сами становятся неотъемлемым элементом содержания собственности. Умножение различного рода ограничений права собственности рассматривается как введение его в цивилизованные и взаимоустраивающие рамки, как признание необходимости подчинения субъектов этого права определенным социальным нормам, выполнения данными субъектами общепризнанных социальных функций. При этом интересы цивилизованного рынка становятся выше идеи абсолютной собственности. К сожалению, российские реформы 1990-х гг. начались с идеализации института частной собственности и абсолютизации прав частного собственника. Слепая вера в частную собственность и саморегулирующее свойство рыночной экономики встречаются и сейчас.

Новые конструкции права земельной собственности служат явным выражением того, что земельная собственность перестала быть абсолютной. Это один из наиболее контролируемых и регламентируемых видов собственности. Постепенно законодательство зарубежных стран, по сути, лишило собственника участка земли права использовать его исключительно по своему усмотрению. В последние десятилетия это сопрягается с обострившейся необходимостью обеспечивать выполнение частными землевладельцами требований охраны окружающей среды. В равной степени сказанное относится к России. Например, Правила планировки и застройки территорий садоводческих объединений граждан возлагают на землепользователей массу обязанностей строительного, инженерного, санитарного, пожарного и природоохранного характера33.

По причине, оправданной общественными интересами, частная земля может быть отчуждена (в том числе путем реквизиции, конфискации или экспроприации) при условии соответствующего равноценного возмещения в определенном законом порядке.

Таким образом, земельные отношения развитых стран основаны на принципе главенства общих интересов при пользовании земельными ресурсами, их приоритете перед эгоистическими интересами отдельных лиц. Тенденция к усилению правовой регламентации вопросов использования земли последовательно сужает рамки свободного усмотрения собственника, подчас превращая владение землей на праве частной собственности в тяжелое бремя выполнения многочисленных обязанностей по правильному содержанию и использованию земельного участка.

В мировой практике земельные участки как объект хозяйствования сегодня более привлекательны, чем как объект «чистой» собственности. Принцип ограничения государством прав частного собственника земли в пользу общества, арендатора, любого того, кто ее обрабатывает, разумен и снимает социальное напряжение в обществе.

В последнее время земельные отношения в мире все больше ориентируются на стимулирование и поддержку арендаторов. Им как хозяйствующим субъектам предоставляется ряд явных преимуществ перед собственниками земли, увеличивается срок аренды, что позволяет возместить вложенные в землю затраты. Аренда постепенно формирует искомого «хозяина», т. е. лучшего хозяйствующего субъекта и собственника созданного на земле продукта. Подтверждением этого служит высокая доля арендованной земли: в Бельгии - 70% земель, во Франции и в старых землях ФРГ - 50%, в США, Великобритании, Голландии и Новой Зеландии - 40%, в Канаде - 37%, в Италии - 20%, в Дании - 15%'.

Частная собственность на землю в развитых странах отнюдь не повсеместна. Заметна тенденция к увеличению доли государственной собственности. Например, в Канаде 90,2% земли принадлежит государству. В США - чем «моложе» штат с момента своего образования, тем выше в нем доля федеральной собственности на землю (Юта - 64%, Невада — 86%, Аляска - 96%). Муниципалитеты в Америке и вовсе стараются скупать городские земли - частная собственность сковывает их действия по развитию городской инфраструктуры и проведению природоохранных мероприятий34.

До сих пор в мире ведутся дискуссии о социальной целесообразности частной собственности на землю. У участников этих дискуссий во многом присутствуют те же самые доводы и опасения, что существуют сегодня в российском обществе. Например, упоминают, что американские фермеры на арендованных землях показывают более высокие результаты, чем «чистые» земельные собственники. На Западе даже существует движение экономистов («джорджистов»), многие из которых являются нобелевскими лауреатами, выступающими против частной собственности на землю. Они же в 1988 г. направили Президенту СССР М. Горбачеву письмо с предостережением введения частной собственности на землю.

Для КНР - страны, достаточно близкой России по концепциям предыдущего развития - земельные отношения являются крайне важными.

Это связано с тем, что при наличии огромного населения площадь земель, которые можно использовать в целях промышленного развития и производства сельскохозяйственной продукции, ограничена. Китай - страна гористая, что автоматически выводит значительную часть территории государства из сферы землепользования. Кроме того, в настоящее время вопрос обеспечения населения продовольствием (что подразумевает сохранение определенных земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения) становится все острее в связи с тем, что бурно развивающаяся промышленность тоже требует выделения соответствующих территорий.

После победы народной революции в 1949 г. частная собственность на землю в Китае была отменена. Были закреплены две формы собственности на землю - государственная и коллективная. Все Конституции КНР (а их до принятия последней в 1982 г. в истории конституционного права было три) закрепляли эти формы собственности. Ныне действующая Конституция КНР35, в которую последние поправки были внесены в 1999 г., гласит: «Недра, воды, леса, горы, целинные земли, отмели и другие природные ресурсы являются государственной, то есть общенародной собственностью. Исключение составляют леса, горы, степи, целинные земли и отмели, которые по закону являются коллективной собственностью» (ст. 9). Статья 10 Конституции КНР устанавливает, что «земля в городах принадлежит государству. Земля в деревнях и пригородах является коллективной собственностью, за исключением участков, принадлежащих по закону государству; земля под жилыми постройками, приусадебные земельные и горные участки также являются коллективной собственностью». Та же статья прямо запрещает незаконное присвоение земель, их куплю-продажу, незаконную аренду или передачу земель в иной форме, что означает отсутствие рынка земли в Китае.

Стабильность земельных отношений, как известно, является непременным условием эффективного развития экономики, в частности создания благоприятного инвестиционного климата. Государство защищает права землепользователей, но, как устанавливает Закон, оно в принципе может отбирать землю в целях общественных нужд и лишать землепользователей их прав в качестве наказания за неэффективность пользования землей. Речь идет о национальной безопасности, охране здоровья нации, образовании, реализации крупных инфраструктурных проектов, защите окружающей среды, реализации планов по омоложению старых городских районов, возвращении неиспользуемых или избыточных участков дорог, истечении сроков договоров по использованию земли, которые не возобновляются, и т. д.

В китайском Законе36 подобные концепции и процедуры присутствуют, но есть специфика, поскольку не делается различия между проектами, основанными на частной собственности, и теми, которые касаются публичных целей. Правительственные органы считаются спонсорами либо участниками во всех (или большинстве) проектов развития. Поэтому Закон устанавливает три отдельные процедуры, при которых права собственников земли и землепользователей могут быть аннулированы с целью использования их иным образом. Они сводятся к следующему: 1) лишение прав сельских производственных бригад на земли сельскохозяйственного назначения (ст.ст. 44-55); 2) лишение прав пользования землей в городской черте (ст. 58); 3) лишение права землепользования крестьянских семей и сельских коллективных предприятий (ст. 65).

Следует добавить, что для властей практически нет ограничений в праве изъятия земель в целях городского развития и иных несельскохозяйственных целей. Логика здесь заключается в том, что не должно быть пря- мых, частноправовых (рыночных) отношений между предприятиями, коллективами, отдельными крестьянами-землепользователями.

Процесс изъятия сельскохозяйственных земель, однако, связан с новыми важными мерами защиты прав крестьян-землепользователей (ст.ст. 47-49). Если земельный участок изымается у крестьян не в целях сельскохозяйственного развития, местные власти, руководство производственных бригад должны разработать и публично представить планы изъятия, переселения крестьянских семей, обосновать необходимость всего этого. То есть публичность подобных процедур подразумевает, что крестьянские семьи будут принимать активное участие в решении своих дальнейших судеб.

Закон устанавливает, что изъятие земли производится не безвозмездно, а при выплате «соответствующей компенсации». Она включает три составные части: 1) плата за изымаемую землю; 2) субсидию для переселения; 3) компенсацию за строения, прочую недвижимость, запасы кормов для скота, запасы зерна для посевов. Повторим, что не ясно, какие же именно факторы должны учитываться при определении размеров компенсации. Однако ст. 51 устанавливает, что в случае изъятия земли самим государством для крупных проектов развития (строительство водохранилищ, гидроэлектростанций и т.п.) размер компенсации устанавливается Государственным советом КНР.

Закон устанавливает также процедуру разрешения земельных споров в нескольких взаимосвязанных статьях о праве собственности на землю и праве землепользования. В ст. 13 говорится, что соответствующие зарегистрированные права «охраняются законом», а также устанавливается, что «никакая организация или гражданин не должны нарушать эти права». Статья 14 устанавливает, что подрядные договоры крестьян охраняются законом. Эти общие установления конкретизируется в ст. 16, которая гласит, что «споры, связанные с правом собственности и правом землепользования, должны решаться путем переговоров сторон. Если соглашение не может быть достигнуто подобным путем, спор подлежит разрешению народными правительствами».

В отличие от КНР, в Российской Федерации нормативные основы изъятия земель для государственных или муниципальных нужд закрепляются в Земельном и Гражданском кодексах. Установление порядка изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (подп. 4 п. 1 ст. 9 ЗК РФ).

При изъятии земельного участка для федеральных нужд решение об изъятии принимается федеральным органом исполнительной власти (п. 2 ст. 279 ГК РФ). Порядок подготовки таких решений определяется федеральным земельным законодательством (п. 2 ст. 279). В настоящее время порядок подготовки и принятия указанных решений федеральным законодательством не определен. В решении уполномоченного органа должны быть предусмотрены следующие условия: описание земельного участка, подлежащего изъятию (кадастровый номер, категория земель, местоположение, площадь), выкупная цена, включающая рыночную стоимость земельного участка и стоимость убытков, обязательство Российской Федерации в лице уполномоченного органа уплатить выкупную цену, сроки выплаты, наименование органа, уполномоченного подписать соглашение с собственником о выкупе земельного участка37.

После принятия решения государственного органа об изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд указанное решение в соответствии с п. 3 ст. 279 ГК РФ подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество. Обязательность государственной регистрации решения об изъятии земельного участка предусмотрена лишь ГК РФ (п. 4 ст. 279). В Земельный кодекс РФ подобные требования не включены, что, однако, не умаляет их значение.

Правовые последствия государственной регистрации решений об изъятии земельных участков заключаются в том, что с момента регистрации лицо, у которого изымается земельный участок, несет риск отнесения на него расходов, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на данном участке, проведением на нем иных мероприятий, существенно повышающих стоимость земли.

В связи с этим представляется, что посредством государственной регистрации решения об изъятии фактически производится регистрация ограничения (обременения) участка, поскольку согласно ст. 1 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»38 под ограничениями (обременениями) понимается «наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, запрещений, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, ареста имущества и других)».

В законе «Об основах регулирования земельных отношений в Краснодарском крае»39 (с. 16) указано: «Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд Краснодарского края осуществляется в исключительных случаях, предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации, а из земель, находящихся в государственной собственности Краснодарского края или в муниципальной собственности, также для: выполнения обязательств Краснодарского края, в том числе международных, связанных с созданием, реконструкцией, расширением зданий, строений, сооружений и их комплексов независимо от форм собственности, осуществляемыми за счет полного или частичного финансирования из средств краевого бюджета; обеспечения площадей, необходимых для лесоразведения и лесовосстановления; образования особо охраняемых природных территорий краевого значения».

В решении об изъятии земельных участков для государственных нужд Краснодарского края должны быть указаны цели изъятия земельных участков, общая площадь, категории земельных участков, собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков, обладатели сервитутов.

Условием изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд является соблюдение ограничений, установленных Земельным кодексом Российской Федерации для отдельных категорий земель40. Принятие решения об изъятии земельного участка может рассматриваться как ограничение (обременение) прав собственника, поэтому в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним вносится запись о прочих ограничениях (обременениях).

Таким образом, законодательство Российской Федерации, устанавливающее основания и порядок принудительного изъятия государством земельных участков, в целом базируется на общепризнанных принципах права, используемых в других правовых системах. Общим является использование таких фундаментальных принципов, как ограничение целей изъятия государственными и муниципальными нуждами, принцип справедливой компенсации стоимости земельного участка. Процедура изъятия закреплена федеральными законами и позволяет в определенной мере гарантировать защиту прав и законных интересов собственников земельных участков. В то же время основания и процедура изъятия земельных участков в Российской Федерации имеют свои особенности в части определения целей изъятия как «государственные и муниципальные нужды».

В настоящее время бытует мнение, что в России нет ни государственно-правовых, ни общественных механизмов, способных удержать исполнительную власть в поле притяжения нашей в целом либерально- демократической Конституции, в случае если власть сочтет целесообразным пойти по пути ограничения основных прав и свобод41.

Эта же проблема может коснуться и вопросов принудительного отчуждения земельных участков у частных собственников. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопроса об уточнении критерия общеполезности и замены его на понятие «общественные нужды».

<< | >>
Источник: Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности. 2007

Еще по теме § 1. Понятие резервирования и изъятия земельных участков:

  1. Глава 1. ПОНЯТИЕ И ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕЗЕРВИРОВАНИЯ И ИЗЪЯТИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
  2. § 1. Государственные и муниципальные нужды как условия резервирования и изъятия земельных участков
  3. § 2. Источники правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков
  4. Статья 57. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
  5. Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности, 2007
  6. 10.1. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков
  7. Статья 75.Возмещение землепользователям убытков, причиняемых изъятием или временным занятием земельных участков, сносом расположенных на них объектов недвижимого имущества, ограничением (обременением) прав на земельные участки, в том числе установлением земельных сервитутов
  8. Статья 22. Участие граждан в рассмотрении затрагивающих их права и защищаемые законом интересы вопросов, связанных с изъятием и предоставлением земельных участков, изменением их целевого назначения, установлением и прекращением ограничений (обременении) прав на земельные участки
  9. § 2. Основания и порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд
  10. Статья 66. Изъятие земельных участков
  11. § 3. Особенности резервирования земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд
  12. Глава 2. РЕЗЕРВИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
  13. Общая характеристика изъятия и предоставления земельных участков
  14. Административный порядок изъятия и предоставления земельных участков
  15. 7.5.12. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
  16. 7.5.6. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд
  17. Статья 284. Изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением
  18. Статья 55. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд
  19. Статья 63. Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Гражданский процесс - Гражданское право - Жилищное право - Зарубежное право - Земельное право - Избирательное право - Инвестиционное право - Исполнительное производство - Конституционное право - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Медицинское право - Международное право. Европейское право - Политология - Право зарубежных стран - Право собственности - Право социального обеспечения - Правоведение - Правоохранительная деятельность - Семейное право - Судебная психиатрия - Судопроизводство - Теория и история права и государства - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Финансовое право - Хозяйственное право - Хозяйственный процесс - Экологическое право - Ювенальное право - Юридическая техника -