§ 4. Особенности резервирования земель поселений для государственных и муниципальных нужд

В условиях исторически сложившейся застройки поселений свободных земельных участков практически нет. В связи с этим приватизация земельных участков в границах поселений порождает необходимость резервирования и изъятия земельных участков для решения задач федерального, регионального и муниципального уровня.

В сложившихся условиях нельзя исключать возможность резервирования и изъятия для государственных нужд земель поселений, находящихся в муниципальной собственности. В связи с этим предлагается дополнить Федеральный закон от 6.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Земельный кодекс РФ положением о возможности резервирования земель, находящихся в муниципальной собственности, для государственных нужд на основании акта Правительства РФ.

Особую проблему представляет собой разграничение отдельных земельных участков внутри поселения. Например, десятилетиями города застраивались по двухуровневой структурной организации территории: жилой район - микрорайон - квартал. Необходим переход от такой двухуровневой организации территории к трехуровневой: жилой район - микрорайон - домовладение. При этом под «домовладением» понимается дом и земельный участок при нем, два и более домов, объединенных одним земельным участком, или земельный участок, объединяющий несколько домов. Это позволит более эффективно провести межевание земельных участков и в дальнейшем перейти к закреплению земельных участков в качестве главного объекта недвижимости.

При отсутствии базовых положений о резервировании земельных участков в Градостроительном кодексе РФ и отсутствии полномочий, предоставленных Градостроительным кодексом РФ органам власти субъектов РФ возникают системные проблемы правового регулирования отношений введения режима резервирования в отношении земельных участков поселений. Во-первых, в новом Градостроительном кодексе РФ не упоминается тема выделения земельных участков, необходимых для государственных и общественных нужд. Во-вторых, не решен вопрос о возможности регионального регулирования резервирования земель поселений на период отсутствия соответствующего федерального закона. Имеющийся опыт регионального регулирования резервирования земельных участков порождает немало справедливых нареканий.

Градостроительный кодекс РФ в его нынешней редакции упоминает только о «схемах» территориального планирования субъектов Российской Федерации (п. 3 ст. 14), которые могут включать карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения, в том числе: 1) объектов энергетических систем регионального значения; 2) объектов транспорта, путей сообщения, информатики и связи регионального значения; 3) линейных объектов регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий; 4) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществления определенных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации полномочий субъектов Российской Федерации.

Градостроительным кодексом РФ не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (п. 4 ст. 9). Таким образом, законодатель жестко увязывает саму возможность принятия решений о резервировании и изъятии земельных участков с наличием: -

утвержденных в составе генерального плана границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального значения (т.е. в данном случае для реализации государственных нужд); -

подготовленного в соответствии с генеральным планом проекта планировки территории (включающего в себя в данном случае проект межевания), в котором уточняются границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства для реализации государственных нужд, и эти границы отражаются в градостроительном плане каждого земельного участка, который будет намечен для резервирования с последующим изъятием (см. ст. 42 и 44 Градостроительного кодекса РФ).

В соответствии с п. 7 ст. 90 ЗК РФ порядок резервирования земель устанавливается федеральными законами. При отсутствии федерального закона субъект РФ может принимать свой закон о резервировании, будучи обязанным привести такой закон в соответствии с федеральным законом после введение в действие такового.

Сейчас резервирование земли регулируется градостроительной документацией. Если цель выкупа противоречит генеральному плану, отказ считается законным. Правда, власти могут ссылаться на это основание только в том случае, если такой план есть. Например, Москва уже пять лет «живет» без градостроительного плана.

Если градостроительного плана нет, власти, как правило, принимают целевую программу развития региона или города. На ее основании они резервируют землю, а потом распоряжаются ею по своему усмотрению. Так, чаще всего землю резервируют под индивидуальное жилищное строительство и торговые комплексы.

«Но наличие программы - довольно условное основание для отказа в выкупе земли: закона о резервировании земель еще нет, - резюмировал Владимир Чуркин. - Поэтому любое решение местных властей можно обжаловать. И если суд сочтет основания отказа недостаточно вескими, например власти зарезервировали землю под свалку промышленных отходов в центре города, он примет решение в пользу фирмы. Даже в том случае, если на "вашей" земле планируют построить жилой дом или торговый комплекс, это еще не означает, что в суде вы проиграете».

Проведение массовой приватизации земельных участков, особенно в крупных городах, может привести к ситуации, когда для развития и коммунальной и социальной инфраструктуры, обеспечения экологической безопасности решения других задач, возникнет необходимость изъятия земельных участков, что повлечет за собою большие бюджетные расходы, необходимых для изъятия земельных участков. В некоторых случаях реализация проектов строительства объектов инфраструктуры может стать невозможной, в связи с отсутствием эффективных процедур резервирования и изъятия земельных участков. Кроме того, отсутствие в законодательстве прозрачных условий и порядка резервирования и изъятия создает условия для нарушения законных интересов собственников земельных участков и других землепользователей, снижает рыночную стоимость земельных участков.

Для снижения подобных рисков законодательство должно предусматривать эффективный механизм резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В настоящее время законодательство Российской Федерации практически не содержит норм о порядке резервирования земельных участков.

В соответствии с действующим земельным и градостроительным законодательством существует особый правовой режим, налагающий ограничения на оборот земельных участков. Речь идет о резервировании земельных участков для государственных или муниципальных нужд, на основании чего допускается отказ в предоставлении земельных участков в собственность. На территории Москвы этот режим применен к земельным участкам из состава земель социальной сферы.

Правительством Москвы уже утверждены перечни земельных участков общего пользования существующей и проектируемой улично- дорожной сети как не подлежащих приватизации, отчуждению и собственности города Москвы. Это является важным шагом на пути создания условий для формирования цивилизованного института частной собственности на землю в городе, что обусловлено, прежде всего, требованиями федерального законодательства.

В отношении изъятия земель поселений имеется неопределенность в определении оснований для изъятия земельного участка Ст. 49 ЗК РФ, регулирующая указанные отношения, не устанавливает всех случаев изъятия и не ограничивает их перечень, а также не соответствует тем полномочиям, которые закреплены за органами власти регионов и местного самоуправления и для реализации которых требуется право изымать земельный участок. Гражданское и земельное законодательство устанавливают различные порядки изъятия земельного участка, что на практике приводит к затягиванию судебных разбирательств.

Нами сформулированы задачи правового регулирования резервирования и изъятия земельных участков поселений, для решения которых необходимо: -

уточнить порядок принятия решения о резервировании земель и его содержание (земельные участки, подлежащие резервированию, срок и цель такого резервирования, содержания ограничения прав, вызванных резервированием); -

установить соотношение актов о резервировании земельных участков, принятых органами государственной власти и органами местного са- моуправления, отдавая предпочтение актам, изданным органом власти более высокого уровня: -

предусмотреть нормы о том, что в случае, если землевладелец, землепользователь или арендатор зарезервированного земельного участка произвёл на нем строительство или улучшение, то он должен нести риск отнесения на него затрат и убытков, связанных с последующим изъятием земельного участка: -

установить основания для прекращения резервирования земель (изменение документов планирования; истечение срока резервирования, обнаружившееся нарушение порядка принятия решений о резервировании земельных участков, повлекшее нарушение прав; изъятие зарезервированных земельных участком иным органом власти); -

обеспечить сопряжение норм Гражданского и Земельного кодексов Российской Федерации, регулирующих изъятие (выкуп) земельных участков; -

уточнить полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, предусмотрев возможность изъятия земель, исключительно для установленных законом полномочий названных органов; -

закрепить изъятие земельных участков в качестве способа, стимулирующего рациональное использование земельных участков и запланированное развитие территории.

Придание поселению современного облика, соответствующего градостроительным требованиям (градостроительные нужды), не может не отвечать публичным интересам населения. В связи с этим при наличии определенных условий градостроительные нужды вполне могут стать дополнительным основанием для резервирования земельных участков и их последующего изъятия, в том числе с выкупом. С этой целью представляется вполне целесообразным закрепить в качестве основания резервирования и изъятия земельных участков не только государственные, муниципальные нужды, но и градостроительные нужды, а также иные социально значимые цели. Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, обороны страны, безопасности государства и т.п.

Между тем, в литературе и электронных публикациях105 ставится под сомнение сама возможность возникновения права муниципальной собственности на земельные участки поселений. Данная точка зрения, при всей ее парадоксальности, не лишена определенной логики. Основополагающий принцип отечественного земельного законодательства заключается в том, что любое лицо может считать себя законным и полноправным собственником земельного участка только после того, как его право будет надлежащим законным способом установлено и удостоверено. Законодательство Российской Федерации 1991-1998 гг. и соответствовавшая ему система земельной регистрации, в принципе не допускали выдачу муниципальным образованиям правоудостоверяющих документов на земельные участки.

В настоящее время, когда земельная регистрация стала составным элементом системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, право собственности на земельные участки возникает с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним и получения свидетельства о государственной регистрации прав. Государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права (п. 1 ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Из федерального законодательства и, в частности, ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следует, что никаких исключений для муниципальных образований не сделано, хотя такая возможность у законодателя имелась (см. п. 3 ст. 212 Гражданского кодекса РФ).

Итак, что же необходимо для того, чтобы учреждение юстиции могло зарегистрировать право муниципальной собственности на земельный участок? Как минимум, одновременное наличие трех условий - субъекта права собственности, объекта права собственности и правоустанавливающего документа.

Относительно субъекта права муниципальной собственности на землю у государственного регистратора проблем возникнуть не должно - федеральное законодательство весьма однозначно определят таковым муниципальное образование (ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Объектом права собственности, в том числе муниципальной, должен являться земельный участок, имеющий фиксированные границы, площадь и кадастровый номер. Следует отметить, что для обозначения объекта права земельной собственности термины «земля» и «земельный участок» в отечественном законодательстве, литературе и правоприменительной практике традиционно употребляются как равнозначные. Так, например, Конституция Российской Федерации ни разу не употребляет термин «земельный участок», придерживаясь понятия «земля», в том числе в отношении собственности на нее. Гражданский кодекс Российской Федерации также не является образцом единства терминологии: в ст.ст. 130, 132, 216 и др. используется термин «земельный участок», а в ст.ст. 126, 129, 214 и др. - «земля». В этой связи правильную, на наш взгляд, позицию занял Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», последовательно употребляющий понятие «земельный участок», что полностью соответствует господствующей концепции об объектах гражданских прав106.

Вся земля с 1991 г. находится в ведении местных Советов народных депутатов (в настоящее время - органов местного самоуправления), которые получили право распоряжаться ею путем передачи земельных участков гражданам и организациям в собственность, а также их предоставления на праве бессрочного (постоянного) пользования, пожизненного наследуемого владения, временного пользования и аренды. Следует сразу же подчеркнуть, что передача земли в ведение местных органов власти ни в коем случае не означала и не означает ее передачу в муниципальную собственность. Ни прежнее, ни действующее законодательство Российской Федерации не содержит перечня категорий или видов земель, из которых могут формироваться земельные участки - объекты права муниципальной собственности.

Каким документом должно быть установлено право муниципальной собственности на земельные участки? В настоящее время наиболее вероятны два способа возникновения права муниципальной собственности на земельные участки: -

разграничение государственной собственности на землю; -

приобретение органами местного самоуправления земельных участков у граждан и юридических лиц.

В первом случае правоустанавливающими документами, очевидно, будут «акты, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления в рамках их компетенции и в порядке, который установлен законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания», во втором - «договоры и другие сделки в отношении недвижимого имущества, совершенные в соответствии с законодательством, действовавшим в месте расположения объектов не- движимого имущества на момент совершения сделки» (абз. 2,3 п. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Хотелось бы обратить внимание на то, что в обоих случаях основанием для государственной регистрации прав признаются не просто нормативные акты или договоры, а лишь изданные (заключенные) в соответствии с законодательством.

Между тем пока ни Конституция Российской Федерации, ни Гражданский кодекс Российской Федерации, ни Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ни какой-либо иной законодательный акт Российской Федерации не устанавливают порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных образований. Предполагается, что все эти вопросы будут решены в Земельном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе «О государственных и муниципальных землях» (принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в первом чтении 21 сентября 1999 г.).

Что касается возможности покупки, мены, принятия в дар земельных участков органами местного самоуправления, то здесь необходимо вспомнить правила Гражданского кодекса Российской Федерации: земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах (ст. 129). Как следует из приведенной нормы, в законах о земле должно быть четкое указание, что данное лицо имеет право совершать с определенными земельными участками те или иные виды гражданско-правовых сделок (см., например, п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года JSf° 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»). Но действующее земельное законодательство Российской Федерации не содержит норм, которые прямо позволяли бы органам местного самоуправления заключать сделки, направленные на приобретение права собственности на земельные участки. Это дает основания ставить вопрос о недействительности таких сделок в случае их совершения.

Итак, говорить о праве муниципальной собственности на земельные участки как о правовой реальности явно преждевременно, что и было совершенно справедливо констатировано в федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 - 2002 годы», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 г. № 694: «до сих пор не проведено разграничение земель на земли, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности».

Несмотря на столь очевидный вывод, в законодательстве Российской Федерации имеются нормы, не поддающиеся разумному объяснению. Так, например, пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»1 было предписано «приватизацию земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, осуществлять в соответствии с действующим законодательством и настоящим Указом». По буквальному смыслу этой нормы, к декабрю 1991 года уже возникла муниципальная собственность на землю, которую можно приватизировать, что не соответствовало действительности.

В пункте 3 Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 2, также предусматривается продажа земельных участков и права аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.

Наконец, в разделе I Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом от 15 октября 1999 г. № 1370, утверждается, что «государством признается и защищается муниципальная собственность, в том числе собственность на землю и другие природные ресурсы». Непонятно, правда, как может государство «признавать и защищать» муниципальную собственность на землю, законное возникновение которой в настоящее время невозможно.

Добавим, кстати, что законодательством Российской Федерации не предусматривается даже возможность права муниципальной собственности на недра, животный мир, воды и леса.

Подобная алогичность, бессистемное и противоречивое отношение федерального законодателя к праву муниципальной собственности на земельные участки породило неупорядоченную и произвольную правоприменительную практику, дезориентировало органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. На протяжении пяти лет в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях идет стихийное самовольное разграничение государственной собственности на землю, в том числе предпринимаются попытки формирования муниципальной собственности на землю.

Например, в Челябинской области, слегка переработав проект Федерального закона «О государственных и муниципальных землях», принимают собственный Закон от 11 февраля 1999 года №63-30 «О государственных и муниципальных землях Челябинской области»107. В нем предусматривается перечень земель, отнесенных к муниципальной собственности, права муниципального образования как собственника муниципальных земель, порядок передачи земельных участков из государственной собственности области в муниципальную собственность и др. В Мурманской области принят отдельный Закон от 20 апреля 1998 г. № 99-01-ЗМО «О муниципальных землях»108. В данном законе также определяются объекты права муниципальной собственности на землю, порядок оформления права собственности муниципального образования на землю. В той или иной форме попытки формирования муниципальной собственности на землю предприняты в нормативных правовых актах Омской, Новосибирской, Саратовской, Тюменской, Томской, Калининградской, Самарской, Свердловской областях, Хабаровском крае и многих других субъектах Российской Федерации.

Не отстают от российских регионов и муниципальные образования. Одно лишь перечисление городов, поселков, районов, волостей, округов, объявивших себя собственниками земли, заняло бы всю эту газетную полосу. «Правилом хорошего тона» и обычной практикой стало включение в уставы муниципальных образований формулировок типа «в муниципальной собственности района (города, поселка) находятся все земли, расположенные в его границах, за исключением земель, находящихся в государственной и частной собственности». Главой Балашихинского района Московской области принято постановление от 27 декабря 1999 г. № 1812/ЗОс «О праве муниципальной собственности на земли в пределах границ Балашихинского района»109.

Не останавливаясь подробно на всех недостатках указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, попытаемся в принципе установить, правомерны ли попытки на таком уровне разграничить государственную собственность на землю и на этой основе сформировать муниципальную собственность на землю.

Для этого обратимся прежде всего к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». К вопросам местного значения, перечисленным в ст. 6 указанного Федерального закона, относится не формирование права муниципальной собственности, в том числе на землю, а лишь владение, пользование и распоряжение ею. Иными словами, органы местного самоуправления не вправе принимать нормативные правовые акты, направленные на разграничение государственной собственности на землю, они могут управлять и распоряжаться только теми земельными участками, право собственности на которые возникло в установленном федеральным законом порядке.

Что касается субъектов Российской Федерации, то их полномочия в области местного самоуправления исчерпывающим образом устанавливаются в статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Единственное полномочие, имеющее, на первый взгляд, отношение к рассматриваемому вопросу («регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность»), неприменимо к земле, поскольку субъекты Российской Федерации не являлись и до сих пор не являются законными и полноправными собственниками земельных участков и, следовательно, не вправе передавать их муниципальным образованиям.

Справедливости ради следует отметить, что разграничение государственной собственности - предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации). Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно (постановления от 04.04.96 г. №9-п, от 24.12.96 г. № 21-п, от 21.03.97 № 5-П, от 09.01.98 г. № 1-П и др.) указывал, что Конституция Российской Федерации не препятствует субъектам Российской Федерации до издания федеральных законов осуществлять собственное правовое регулирование по предметам их совместного с Российской Федерацией ведения, с тем, однако, что принятый в опережающем порядке акт субъекта Российской Федерации после издания федерального закона должен быть приведен в соответствие с ним. Норма аналогичного содержания закреплена позднее в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Но корректно ли применять положение об опережающем нормотворчестве субъектов Российской Федерации к такому вопросу, как разграничение государственной собственности? Допустим по аналогии, что один из наследников приступил к разделу наследственного имущества в «опережающем порядке». Безусловно, что в этом случае права остальных наследников будут нарушены. Та же ситуация складывается сейчас в области разграничения государственной собственности на землю. Решение этой проблемы требует участия всех будущих собственников - Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Обеспечить согласование их интересов может только федеральный закон, который должен быть принят Государственной Думой, одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации. В то же время законодательная процедура в субъектах Российской Федерации и, тем более, в муниципальных образованиях, таких возможностей по учету интересов Российской Федерации не предоставляет.

Поэтому неоправданно поспешное принятие законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов местного самоуправления о разграничении государственной собственности на землю и формирование на этой основе муниципальной собственности на землю до вступления в силу соответствующего Федерального закона противоречит законодательству Российской Федерации и не учитывает ее интересы. Помимо всего, это означает возможность оспаривать любые решения муниципальных органов о принудительном прекращении права частной собственности на земельные участки поселений, как, впрочем, и результаты приватизации этой категории земель.

Из изложенного следует, что в настоящее время не может быть принят законный акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, устанавливающий право собственности конкретного муниципального образования на конкретный земельный участок. Следовательно, отсутствует одно из оснований государственной регистрации прав, установленное п. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Учреждение юстиции должно занять твердую позицию и в полном соответствии с законодательством Российской Федерации отказать в государственной регистрации права муниципальной собственности на землю. В этом случае нормативные правовые акты, провозглашающие право собственности муниципального образования на землю, остаются пустой, но далеко не безобидной декларацией.

К сожалению, нередки случаи, когда учреждения юстиции все-таки производят государственную регистрацию права муниципальной собственности на землю (при этом правоустанавливающим документом признается устав муниципального образования). Это не только противоречит законодательству Российской Федерации, дискредитирует учреждения юстиции, свидетельствует об их низкой правовой квалификации, но и породит в будущем самые негативные последствия. Дело в том, что зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Это означает, что рано или поздно, когда федеральная власть приступит к наведению порядка в местном правотворчестве, необходимо будет обращаться в суд с иском о признании недействительным каждого свидетельства о государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок! Передел собственности, который неминуемо начнется в случае, если будет принят Федеральный закон «О государственных и муниципальных землях», приведет к ожесточенным конфликтам между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. Более того, представим себе, что гражданин или юридическое лицо приобрели у муниципального образования - «собственника» земельный участок. Где гарантия, что через несколько лет кому-либо не понадобится проверить законность такой сделки? В этом случае будет достаточно легко доказать факт отсутствия у продавца права собственности на земельный участок и, следовательно, отсутствия права отчуждать его, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Отрадно отметить, что в некоторых российских регионах начали осознавать опасность самовольного одностороннего провозглашения муниципальных образований собственниками земель. Так, в соответствии с п. 1 Постановления Главы Администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 г. №345 «О мерах по соблюдению на территории края земельного законодательства», органам местного самоуправления муниципальных образований края предписано «прекратить незаконную «муниципализацию» земель и принять меры к отмене ранее принятых решений о признании государственных земель муниципальной собственностью»110; аналогичное решение принято в Калужской области. Но вряд ли подобные способы борьбы с незаконным разграничением государственной собственности на землю окажутся эффективными. Представляется, что в работу должны включиться органы прокуратуры, призванные, в том числе, осуществлять надзор за исполнением законов органами местного самоуправления, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Изложенное выше позволяет автору прийти к выводу, что в настоящее время законное возникновение права собственности муниципальных образований на земельные участки невозможно, поэтому говорить о нем как о правовой реальности преждевременно. Но было бы недостаточно ограничиться лишь подобным выводом. Нужна ли в принципе России муниципальная собственность на земельные участки? К каким правовым, политическим, политическим последствиям приведет ее формирование? Имеются большие сомнения в том, что даже законное формирование муниципальной собственности на земельные участки соответствует интересам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и местного населения.

В связи с этим большие сомнения вызывает необходимость законодательного закрепления резервирования и изъятия земельных участков поселений для муниципальных нужд.

Ответы на многие вопросы могут содержаться в научной разработке понятия «правовой режим земельных участков поселений»111. Основу в данном случае составляют нормы ЗК РФ, устанавливающие правовой режим земель отдельных категорий в границах поселений, поскольку именно принадлежность земельного участка к той или иной категории является для собственника определяющей в выборе характера пользования. Ответ на вопрос, почему законодатель не счел возможным регулировать пользование земельными участками с помощью норм гражданского права, лежит в плоскости принципов регулирования. Очевидно, что в связи с особой значимостью объекта, применение диспозитивного (дозволительного) метода регулирования отношений, возникающих по поводу земельных участков, не оправдано. Поэтому законодатель прибегает к специальному - земельно-правовому - регулированию гражданских правоотношений собственности, применяя, в основном, публично-правовые методы.

В современном законодательстве формы пользования землей в границах муниципального образования, несмотря на разнообразие вариантов, можно представить в виде перечня: пользование может быть связано с за- стройкой, использованием плодородных свойств земли; земельный участок может рассматриваться также как территория, необходимая для жизни людей и ведения хозяйственной деятельности (строительства, расположения коммуникаций, добычи полезных ископаемых и т.п.). Другой вид пользования связан с охраной и использованием иных (кроме земли) природных объектов: тогда земля используется как охраняемая территория.

Правовой режим земельных участков поселений как объектов права государственной, муниципальной и частной собственности определяется также ГрадК РФ, Федеральными законами № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре»112 и № 78-ФЗ «О землеустройстве»113.

Исходя из анализа правовых норм, регулирующих использование земельных участков поселений полагаем возможным предложить определение понятия «правовой режим резервирования земельного участка» - совокупность предусмотренных законом запретов и обязываний, адресованных собственнику земельного участка, вступающая в силу с момента принятия управомоченным органом государственной власти или местного самоуправления акта о введении режима резервирования, подлежащего обязательному опубликованию и регистрации. Режим резервирования земельного участка, по мнению автора, может быть введен на срок не свыше 1 года, после чего земельный участок должен быть изъят, либо прекращено действие режима резервирования.

Изъятие земельного участка в границах поселений для государственных и муниципальных нужд представляет собой национализацию (муниципализацию) объекта недвижимости, осуществляемую на основании судебного решения с предварительной компенсацией стоимости земли и находящегося в границах земельного участка иного недвижимого имущества. В соответствии с принципом, закрепленном п. 3 ст. 35 Конституции РФ изъятие земельного участка возможно лишь по решению суда. Предла- гается дополнить норму ст. 282 ГК РФ положением о том, что суд, рассматривая дело о принудительном выкупе земельного участка, обязан установить действительную нужду органа публичной власти в использовании данного земельного участка в целях, закрепленных в Конституции РФ.

Резервирование земельных участков в границах поселений, как ограничение права собственности, допустимо лишь в целях защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов населения и иных лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничения права собственности на земельные участки поселений допустимы в той мере, в какой это необходимо для решения вопросов местного значения по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных федеральными законами к самостоятельному ведению населения и (или) органов местного самоуправления.

ОАО «Стройинвест» обратилось с заявлением о признании недействительным постановления губернатора Рязанской области от 28.12.2004 г. № 654-ПГ «Об изъятии земельного участка для государственных нужд Рязанской области» устранений допущенных нарушений прав и законных интересов общества, а также обязать Правительство Рязанской области опубликовать информацию о признании недействительным постановления от 28.12.2004 г. № 654-ПГ. Решением от 26.05.2005 г. Арбитражного суда Рязанской области признано недействительным постановление Губернатора Рязанской области с обязанием устранить допущенные нарушения прав и законных интересов общества114.

Постановлением апелляционной инстанции от 27.07.2005 г. Арбитражного суда Рязанской области решение суда оставлено без изменения. В кассационной жалобе заявитель просит судебные акты отменить в связи с неправильным применением норм материального права и в удовлетворе- нии заявленного требования отказать. Исследовав материалы дела, ознакомившись с доводами, изложенными в жалобе, установил следующее.

ООО «Стройинвест» на праве собственности принадлежал земельный участок, расположенный по адресу: г. Рязань, Московское шоссе, что подтверждается Свидетельством о государственной регистрации права серия 62 МГ № 180742, выданным Рязанской областной регистрационной палатой 24 ноября 2004 г., регистрационный номер 62-01/29-814/2004-71.

28 декабря 2004 г. губернатором Рязанской области принято постановление № 654-пг об изъятии для государственных нужд Рязанской области вышеуказанного земельного участка путем выкупа, которое оспорено ООО «Стройинвест» в арбитражный суд.

Суд отмечает в решении по делу, что в соответствии со ст. 49 ЗК РФ изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, допускается в только исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, а также иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, в случаях установленных законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, принудительное изъятие земельного участка (выкуп) для размещения объектов государственного или муниципального значения допускается только при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов. Данная норма корреспондируется с п. 2 ст. 31 Земельного кодекса РФ, которым предусмотрено, что орган местного самоуправления обеспечивает выбор земельного участка путем определения вариантов размещения объектов.

Согласно п. 3 ст. 83 ЗК РФ земельные участки в городских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в елях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Регулирование использования земель поселений основано на принципе планирования, соблюдение положений, содержащихся в генеральных планах и правилах землепользования и застройки, призвано обеспечить соблюдение прав граждан и юридических лиц на земельные участки, находящиеся в составе земель поселений.

Из текста оспариваемого постановления не усматривается, какие объекты предполагалось разместить на земельном участке, изъятом у ООО «Строийнвест», относятся ли они к объектам государственного или муниципального значения, соответствуют ли существующему генеральному плану застройки.

В ходе рассмотрения настоящего дела суд определением от 23.05.2005 предложил Правительству Рязанской области, Губернатору Рязанской области, Управлению государственного имущества и земельных ресурсов Рязанской области представить документальное подтверждение наличия оснований для изъятия спорного земельного участка. Однако данное определение суда не исполнено, доказательств, истребованных судом не представлено.

В силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятого оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения возлагается на орган принявший соответствующий акт. Поскольку доказательств необходимости строительства объектов для нужд Рязанской области в соответствии с генеральным планом, правилами землепользования и застройки, а также отсутствие других вариантов размещения этих объектов не представлено, то суд обоснованно, в силу требований ст. 13 ГКРФ, признал ненормативный акт государственного органа недействительным.

<< | >>
Источник: Аракельян Роберт Грантович. Резервирование и изъятие земельных участков в механизме правового регулирования отношений собственности. 2007

Еще по теме § 4. Особенности резервирования земель поселений для государственных и муниципальных нужд:

  1. § 3. Особенности резервирования земельных участков сельскохозяйственного назначения для государственных и муниципальных нужд
  2. Глава 2. РЕЗЕРВИРОВАНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД
  3. § 2. Основания и порядок резервирования земельных участков для государственных и муниципальных нужд
  4. Изъятие земель для государственных и муниципальных нужд
  5. § 5. Подрядные работы для государственных и муниципальных нужд Статья 763. Государственный или муниципальный контракт на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд
  6. § 4. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд Статья 525. Основания поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
  7. 5.5. Государственный или муниципальный контракт на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд
  8. 7.1.3. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности
  9. 1.4. Договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд
  10. 19.6. Поставка товаров для государственных или муниципальных нужд
  11. 7.5.6. Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд
  12. 7.5.12. Условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд