Поліцейська діяльність

Другим видом суспільної діяльності, яка вплинула на формування адміністративного права, є поліцейська діяльність. Тривала історія — від античності до сьогодення — обумовила безліч оцінок ролі і значення цієї діяльності у процесах державотворення. Так, в кінці XVIII ст. лише німецькій юриспруденції було відомо 24 визначення поліції, у першій чверті XIX ст. — 100, а у першій чверті XX ст. — понад 150 визначень.

Термін «поліція» походить від грецького «поліс», тобто місто-держава. Тому за первісним розумінням зміст поліцейської діяльності збігається з поняттям управління загальнодержавними справами. Вона охоплює шляхове господарство, охорону здоров’я, будівельну і пожежну справи, публічний порядок і спокій, поштовий зв’язок, мануфактуру, торгівлю та інші об’єкти, які утворюють сферу внутрішнього управління в державі. Наукові знання щодо цієї діяльності отримали назву «поліцейська наука», «поліцейське право».

Зазначимо, що у римлян аналогічна діяльність (міська справа) мала назву respublica — справа суспільна. Таким чином, поняття «поліція» і «республіка» одного походження і є різними назвами одного й того ж предмета.

Синонімом цих термінів є слово «політика» (також походить від грецького «поліс»), 3 перебігом часу у терміни «політика» і «поліція» починає вкладатися різний зміст. Політику розуміють як діяльність у сфері зовнішніх, міжнародних відносин, а поліцію як діяльність у сфері внутрішнього державного будівництва. Поступово чиниться розмежування між поліцією, юстицією, військовими і камеральними (фінансовими) справами.

Економіко-політичною передумовою затребуваності поліцеїстики виявилася адміністративна централізація, тобто створення верховною владою юридичного механізму щодо жорсткої організації галузей внутрішнього управління. Головним інструментом цього механізму стала детальна регламентація суспільного життя. Форми і методи регламентації втілювались: а) введенням відповідних юридичних норм; б) створенням установ для впровадження цих норм у життя. Актами, які містили поліцейські норми, були поліцейські регламенти, едикти, ордонанси, укази.

3 цього випливає головне призначення поліцейського права. Воно полягає у впровадженні тотального підкорення державним інтересам усіх складових суспільної системи.

3 цією метою юридичний інструментарій спрямовується на втілення жорстких примусових заходів за невиконання будь-якої поліцейської вимоги. Каральний ефект поліцейського примусу значною мірою посилюється тим, що сфера застосування поліцейського права має своєрідний імунітет від судового контролю. Для порівняння зазначимо, що у сферах застосування цивільного і кримінального права механізм судового оскарження рішень адміністрації функціонує стабільно.

Поліцейському праву належить вирішальна роль у виникненні поліцейської держави. Характерними рисами такої держави є урядова опіка, втручання органів управління в усі сфери життя, нехтування інтересами людини, розгалуженість бюрократичного апарату і його закритість.

У правових джерелах тема поліцейської держави присутня вже у XVIII ст., але її класичне визначення формулюється на початку XX ст. Його дає видний французький юрист Раймон Kape де Мальберг (1861—1935). У своїй роботі «До загальної теорії держави» (1922) він пише, що поліцейська держава — це держава, у якій адміністративна влада довільно, на власний розсуд, шляхом прийняття рішень нав’язує суспільству заходи, які вважає корисними. Це держава, у якій адміністрація діє за принципом «цілі виправдовують засоби»[28].

3 цього приводу є сенс згадати регламенти Петра I Великого (1672—1725, Росія) і слова Фрідріха II Великого (1712—1786, Пруссія). У Регламенті Головного магістрату (1721) йдеться про те, що поліція породжує добрі порядки і моральність, примушує кожного до чесної праці, забороняє надмірності у побутових витратах та інші недоречності у поведінці. Приблизно у ці ж часи Фрідріх II каже, що народу, як хворій дитині, поліція має вказувати, що слід їсти і пити.

Яскраву характеристику поліцейського права і поліцейської діяльності дає видатний вчений-адміністративіст А. I. Єлістратов (1872—1955) у роботі «Основные начала административногоправа» (1914). Науковець писав, що поліцейська опіка поширюється на всі сфери життя людини. Поліція визначає, що людині одягати, якжити, а головне — як думати і висловлювати свої думки[29].

Привертає також увагу характеристика поліцейського права О. В. Горбунова (1867), який зазначив, що поліцейське право так глибоко відрізняється за своєю природою від права цивільного і кримінального, що стародавні юристи характеризували його як потворний наріст у системі права[30].

Фундатором поліцеїстики вважають француза Ніколаса Деламаре (1639—1723), який був помітною постаттю в адміністрації Парижа[31]. Маючи на меті систематизувати за галузями внутрішнього управління законодавство Франції, він написав чотиритомний «Трактат щодо поліції». Ця робота має суто практичний характер і майже позбавлена теоретичного осмислення. Однак вона отримала високу оцінку сучасників як найбільш значуща подія підготовчого періоду в історії поліцейського права.

Другий період в історії поліцейського права — це визнання самостійності науки про поліцію. Найбільш вагомий внесок у цю справу зробили представник Німеччини Йохан Генріх Готтліб фон Юсті (1717—1771) і професор з Відня Йосип фон Зонненфельс (1732—1817), які вважаються авторами пер- ших наукових досліджень поліцейського права.

Зазначимо, що Юсті був першим фахівцем, який застосував термін «поліцейська наука» (Polizeiwissenschaft). Це трапилось у роботі «Основні начала поліцейської науки, викладені в раціональній системі, що заснована на кінцевій меті держави» (1756), яка згодом була перероблена у двотомний трактат «Засади могутності і добробуту держав, або докладний виклад поліцейської науки в її сукупності» (1760).

За розумінням Юсті наука поліції має своїм завданням вивчення державної (урядової) діяльності. Метою цієї діяльності є забезпечення суспільного добробуту. Важливим засобом досягнення мети є поліцейський примус.

Ідеї Юсті отримали подальший розвиток у роботі Зонненфельса «Початкові засади поліції або благочинія» (1765) (назва німецькою: «Grundsatze der Polizei, Handlung und Finanzwissenschaft», у перекладі M. Г. Гаври- лова (1759—1829) на російську (1787) — «Начальные основания полиции или благочиния»), За його концепцією, базисом поліцейської держави є не сам примус, а усвідомлена необхідність виконувати урядову волю.

У свою чергу, урядова воля знаходить вираз у справедливих настановах. Звідси висновки: 1) абсолютна монархія втілює соціальні блага і добробут; 2) поліцейська діяльність є джерелом щастя для населення; 3) кожна людина має вчиняти лише такі діяння, на які отримано дозвіл відповідного начальника.

Головна заслуга Юсті і Зонненфельса полягає у систематизації наявного наукового матеріалу і задоволенні потреби у формуванні нової галузі знань. Під їх впливом діяльність поліції увійшла до сфери інтенсивних наукових досліджень і стала викладатися на юридичних факультетах як поліцейське право.

Третій період в історії поліцейського права — це період його кризи. Для поліцеїстики завжди було характерно різноманіття поглядів щодо важливих наукових питань. В. Ф. Дерюжинський (1861—1920) з цього приводу зазначав, що «з усієї маси поліцеїстів важко знайти хоча б двох цілком згодних між собою з істотних питань поліцейської науки ... одні відносили її до сфери політики; другі до юриспруденції; треті шукали компромісну позицію між першими та другими; четверті таку науку взагалі заперечували ...

мало не кожен фахівець мав до неї своє особисте ставлення»[32].

Так ситуація була обумовлена двома важливими факторами.

По-перше, тріумфом учення Адама Сміта (1723—1790), за яким зростання добробуту суспільства досягається: а) стимулюванням внутрішніх економічних механізмів, а не зовнішнього управлінського впливу; б) обмеженням втручання уряду в економіку.

Ha цих засадах фактично «розквітла» нова галузь знань — політична економія. Вона охопила і одну з ключових частин поліцейської науки — умови формування матеріального добробуту людини і суспільства.

По-друге, колосальним і повсюдним успіхом ідей правової держави, які базуються на введенні й удосконаленні юридичних обмежень щодо вільного розсуду адміністрації у її стосунках з людиною.

Вважається, що перші спроби обмежити абсолютну монархію (Велика хартія вольностей 1215 року) є початком цього процесу. Але конкретна атрибутика правової держави, мабуть уперше, відшукується у Декларації прав людини 1789 року і французькій конституції 1791 року. Найважливіттта її складова і головний критерій детермінації правової держави — наявність судового контролю за діяльністю публічної адміністрації.

Під впливом ідей про розбудову правової держави виникає розуміння необхідності реформувати поліцейське право та оновити сутність поліцейської діяльності. Ha цьому підґрунті будували свої погляди Роберт фон Моль (1799—1875), Гюнтер фон Берг (1765— 1843), Лоренц фон Штейн (1815—1890), Рудольф фон Гнейст (1816—1895). Відповідно до їхніх концепцій здійснюється розмежування поліцейської діяльності на управлінську діяльність уряду (правління), судових органів, інших державних інституцій (адміністрування), самоврядну діяльність громад (місцеве самоврядування), діяльність спеціальних органів щодо забезпечення громадського порядку (поліції). За останнім видом внутрішньої управлінської діяльності (діяльності органів поліції) залишається стара назва — поліцейська діяльність. R Моль у роботі «Наука поліції на засадах правової держави» (1832—1834) робить спробу адаптувати існуючу поліцеїстикудо прогресивних поглядів на сутність правової держави. Г. Берг у семитомній роботі «Довідник німецького поліцейського права» (1799—1806) виклав нове розуміння поняття «поліція». За його концепцією, сферою діяльності поліції є лише безпека суспільства й особистості. Л. Штейн у роботі «Вчення про управління» (1865—1868) фактично переробив поліцейське право у нове вчення про управління. Він визначив суб’єктами управлінської діяльності не лише уряд (як вважали ортодоксальні поліцеїсти), а й інші державні структури. P. Гнейст у роботі «Самоврядування, громадський устрій і адміністративні суди Англії» (1860) відкрив континентальній Європі змістовність місцевого самоврядування як вбудованого в державно-управлінський механізм інструменту децентралізації влади на фазі переходу до правової держави.

Ha теренах Російської імперії поліцейська ідеологія уперше проглядається в роботах Ю. Крижанича (1617—1683) «Руськадержава в половині XVII ст.: рукопис часів царя Олексія Михайловича» (1661 рік, видана у 1859 році) і I. T. Посошкова (1652—1726) «Книга про злиденність і заможність» (1724).

Ю. Крижанич — апологет самодержавства, проте бачив його недоліки. Вважав, що їх можна виправити благими законами. Радив царю: а) підняти розумовий рівень народу; б) обмежити законами всевладдя царської адміністрації; в) ввести справеддиве законодавство[33].

I. T. Посошков дотримувався думки, що царську мудрість необхідно спрямувати на здійснення заходів щодо примусового впровадження «правди» у суспільне життя. За його поглядами, втілена у суспільне життя «правда» автоматично приведе до збагачення усього народу. Виходячи з цієї посилки, він розмірковував: а) про сутність «правди», яка має примусово впроваджуватись у суспільне життя; б) про зміст примусових заходів, які необхідно використовувати для такого впровадження; в) про механізм виникнення суспільних благ у результаті інтеграції «правди» у суспільне життя[34].

Зазначимо, що роботи Ю. Крижанича і I. T. Посошкова не є спеціальними дослідженнями поліції. Але вони співзвучні з європейськими концепціями щодо створення благ для народу превентивно-примусовими (поліцейськими) засобами.

За свідченнями дослідників[35], поліцеїсти- ка майже винятково розвивається в стінах університетів: Львівського (заснований 1661 року), Харківського (1805), Університету Святого Володимира в Києві (1834), Новоросійського в Одесі (1865) і Чернівецького (1875). За першим загальним Статутом росій- ськихуніверситетів (1804) вона викладається у межах політичного права на відділеннях моральних і політичних наук.

Найбільш відомою роботою того періоду вважається книга Людвіга Кондратовича Якоба (LudwigHeinrich von Jakob, 1759—1827) «Принципи законодавства про поліцію і поліцейські установи» (Grundsatze der Policeygesetzgebung und der Policeyanstalten), яка була видана у 1809 році німецькою мовою у Харкові. Також є сенс згадати роботи П. M. Гуляєва (1729—1854) «Право і обов’язки градської і земської поліції і взагалі всіх жителів Російської держави» (1824); M. Ф. Рождєственського «Підстави державного благоустрою, із застосуванням до росій- ськихзаконів» (1840); I. В. Платонова (1803— 1890) «Вступні поняття до вчення про благоустрій і благочинство державне» (1856).

Ймовірно, першим здобутком вітчизняної поліцеістики є теорія суспільного права В. M. Лєшкова (1810—1881), яка викладена у роботі «Руський народ ідержава» (1858)[36]. За його баченням, нормативна регламентація безпеки життя, благоустрою, сфери громадських справ є одним із засобів юридичного оформлення прав особистості. Система норм, за якими вона здійснюється, утворює особливу публічну галузь права — суспільне право. 3 цього випливає, що держава забезпечує добробут за допомогою: а) поліцейського права; б) суспільного права. Неважко побачити, що у своєму розвитку ця теорія виводить на звуження сфери поліцейського права, аж до його заміни суспільним правом.

Недаремно відомий російський адміні- стративіст K. C. Бєльський вважав, що теорія суспільного права створила передумови виникнення російського адміністративного права. Зі свого боку підкреслимо, що наведена клаузула є правомірною й щодо українського адміністративного права[37].

У 1863 році новий Загальний статут імператорських російських університетів передбачив створення на юридичних факультетах кафедр поліцейського права і викладання як складових цього права: а) вчення про безпеку, або законів благочинія; б) вчення про добробут, або законів благоустрою.

Наступна реформація поліцейського права знайшла відображення в університетському Статуті 1884 року. Цей статут зберігав на юридичних факультетах кафедри поліцейського права і відповідну навчальну дисципліну, але не вимагав структурувати її викладання за двома фіксованими частинами.

Вітчизняна наукова думка, збагачена західноєвропейськими концепціями вільної ринкової економіки і правової держави, вийшла на нове розуміння взаємодії публічної адміністрації з громадянським суспільством і породила критичні оцінки щодо перспектив існування поліцейського права.

Так чи інакше, про необхідність його реформації писали M. X. Бунге (1823—1895) «Поліцейське право» (1869); I. Ю. Андрєєв- ський (1831—1891) «Поліцейське право» (1871); I. T. Тарасов (1849—1929) «Основні положення Лоренца Штейна по поліцейському праву у зв’язку з його вченням про управління» (1874); М. М. Шпилевський (1837—1883) «Поліцейське право як самостійна галузь правознавства» (1875); А. Я. Антонович (1848—1917) «Курс державного благоустрою. Поліцейське право» (1889); M. M. Цитович (1861—1919) «Підруч- ник науки поліцейського права» (1891) та ін.

Так, M. M. Шпилевський писав, що зміст науки поліцейського права являє строкату суміш, складену з клаптиків, вирваних з різних галузей правознавства та й не тільки правознавства, але й усіляких інших галузей знання, починаючи з лісництва і закінчуючи педагогікою. Л. Й. Петражицький (1867— 1931) вважав поліцейське право недоречністю, називав його хаотичним зібранням різнорідних суджень на різні теми без певного наукового методу, без якісних наукових рамок і меж.

Зазначені обставини створили умови, які забезпечили ескалацію доктрини адміністративного права.

<< | >>
Источник: T.О. Коломоєць, В.K. Колпаков. Вступ до навчального курсу «адміністративне право України» : текст лекцій / T. О. Коломоєць, В. K. Колпаков. — K. : Ін Юре,2014. — 240 c. — Бібліогр. : c. 210—222.. 2014

Еще по теме Поліцейська діяльність:

  1. § 2. Зародження і становленнянаукових засад поліцейського та адміністративного права
  2. § 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права
  3. Підприємницька діяльність та її принципи
  4. 2.10. Незаконна лікувальна діяльність
  5. 15.7. Втручання у діяльність державного діяча
  6. 18.6. Втручання у діяльність судових органів
  7. 18.27. Втручання в діяльність захисника чи представника особи
  8. 7.4. Порушення порядку заняття господарською та банківською діяльністю
  9. 12.2,8. Втягнення неповнолітніх у злочинну діяльність
  10. Стаття 138. Незаконна лікувальна діяльність
  11. 8.1.1 Юридична діяльність як різновид правової діяльності
  12. Стаття 376. Втручання в діяльність судових органів
  13. Глава 47 Контроль за діяльністю публічної адміністрації
  14. Стаття 232-2. Приховування інформації про діяльність емітента
  15. § 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм